II SA/Po 1003/14

Dnia 21 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2014 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. J. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż córka M. J.- M. J. posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt IV U 190/11) w ten sposób, że zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 7 kwietnia 2013 roku. W związku z powyższym Wójt Gminy B. wydał na rzecz M. J. decyzję z dnia [...] 2012 r. przyznającą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności – to jest na okres od 7 kwietnia 2011 r. do 7 kwietnia 2013 r. Ostatnie świadczenie pielęgnacyjne M. J. pobrała w miesiącu kwietniu 2013 r. zgodnie z wydaną decyzją. Dalej organ wskazał, iż w dniu 3 września 2013 r. M. J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem - córką M. J.. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności - uchylone przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania w ten sposób, że – zaliczono M. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił M. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. Zdaniem Wójta Gminy B. powyższe okoliczności świadczą o tym, iż wyżej opisana decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r., tylko w kwietniu 2013 r. Tymczasem zgodnie z art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz.567), zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J. podnosząc, iż jej córka ma problemy zdrowotne od urodzenia i zawsze posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Stwierdziła, iż nie jest jej winą, iż komisja do spraw niepełnosprawności tak długo zwlekała z wydaniem kolejnego orzeczenia. Stwierdziła, iż od kwietnia 2013 r. była pozbawiona świadczenia, co nie było zgodne z konstytucją. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że: - w dniu 23 maja 2014 r. M. J. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., - córka strony - M. posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 17 lipca 2012 r. w ten sposób, że zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 7 kwietnia 2013 r., - organ właściwy wydał M. J. decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności. Ostatnie świadczenie pielęgnacyjne świadczeniobiorca pobrała w miesiącu kwietniu 2013 r. zgodnie z wydaną decyzją, - w dniu 3 września 2013 r. M. J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem - córką M. J.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności - uchylone w całości przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania, który orzekł zaliczyć M. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2015 r., - w dniu 26 września 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił M. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę. Na decyzję tego organu strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - organ II Instancji decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust. 1 , 2 i 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) oraz art. 17 ust. 1 , 1a, 5 pkt 1-6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego z treści tych przepisów wynika, że aby stronie przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekunów musi spełnić łącznie dwie przesłanki: - musiała utracić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z mocy prawa (art. 11 ust. 3 z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw) z dniem 1 lipca 2013 r., - musi spełnić warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Kolegium zauważyło, iż w przypadku M. J. przyznane jej decyzją Wójta Gminy B. z dnia 13 września 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne wygasło z uwagi na koniec okresu na jaki świadczenie to zostało przyznane. Strona utraciła prawo do świadczenia z dniem 7 kwietnia 2013 r. Skoro powyższa decyzja z dnia [...] 2012 r. nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r., tylko w związku z okresem na jaki prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało ustalone to stronie nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekunów. M. J. nie spełnia przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, warunkującej przyznanie zasiłku dla opiekuna. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. J. podnosząc, iż od kwietnia 2013 r. była pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego na córkę i od tego czasu czekała na termin komisji lekarskiej. W tym czasie, w lipcu 2013 r., weszła ustawa, którą pozbawiono świadczeń rolników opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Skarżąca podniosła, iż oczekuje obecnie wyrównania za okres niepobierania świadczenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] 2012 r. przyznano M. J. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, która wydana była na czas określony, to jest na okres od 7 kwietnia 2011 r. do 7 kwietnia 2013 r. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), którą wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także osób, którym w nowym stanie prawnym nie będzie przysługiwać jakiekolwiek świadczenie, na przykład ze względu na przekroczenie wprowadzanego dla specjalnego zasiłku opiekuńczego kryterium dochodowego. Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą dwa nowe rodzaje świadczeń rodzinnych jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy. Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje, ustawodawca nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania. W związku z wprowadzeniem tak daleko idących zmian ustawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw określił, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (ust. 1), w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2), wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. (ust. 3). Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, iż wprowadzenie tych regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał także, iż jego wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, bowiem wyrok ten dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. W rezultacie, w ocenie Trybunału zrealizowanie tego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. W celu wykonania powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego prawodawca przyjął ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), w której wprowadził nowa kategorię świadczeń, nazwaną zasiłkiem dla opiekuna. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia dla opiekuna jest uprzednie przyznanie danej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wygaśnięcie przyznającej to prawo decyzji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557). Sytuacja takowa nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem decyzja Wójta Gminy B. z dnia 13 września 2012 r. przyznająca M. J. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem wydana była na czas określony, to jest na okres od 7 kwietnia 2011 r. do 7 kwietnia 2013 r. i co za tym idzie nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, lecz samoistnie – w związku z upływem terminu na jaki świadczenie zostało przyznane. Już tylko ta okoliczność pozwala na uznanie za trafne rozstrzygnięcie odmawiającego przyznania M. J. zasiłku dla opiekuna za wnioskowany przez nią okres. Za takowym stanowiskiem przemawia nie tylko wykładnia językowa, lecz także celowościowa. Ratio legis ustanowienia zasiłku da opiekuna było bowiem wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zapewnienie ochrony praw nabytych osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Powyższe oznacza, iż przepisów o zasiłku dla opiekuna nie powinno stosować się do osób, które spełniają kryteria do uzyskania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów świadczenia pielęgnacyjnego, a do których to osób niewątpliwie zalicza się skarżąca. Odnosząc się do zawartych w skardze argumentów skarżącej wskazać należy, iż oczywiście bezzasadnym jest twierdzenie strony, że w lipcu 2013 r., weszła w życie ustawa, którą pozbawiono świadczeń rolników opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Wśród regulacji ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nie tylko brak bowiem jakichkolwiek przepisów wprost odnoszących się do rolników, bądź członków ich rodzin i pozbawiających ich uprawnień do zasiłku rodzinnego, lecz wręcz poprzez zróżnicowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego ukształtowała ona stan prawny, w którym – odmiennie niż wcześniej - podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego, co skutkowało tym, iż nawet podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników – na przykład jako małżonek rolnika, nie przekreślało jeszcze możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu ukształtowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast normujący przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu (szerzej w wyrokach tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 1248/13, z dnia 26 marca 2014 r., sygn. II SA/PO 8/14 i z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 495/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, iż od kwietnia 2013 r. była pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego na córkę i od tego czasu czekała na termin komisji lekarskiej wskazać należy, iż właściwym przepisem odnoszącym się do tego rodzaju stanów faktycznych jest art. 24a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, iż jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis powyższy zabezpiecza bowiem interesy osób oczekujących na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gwarantując, iż w przypadku nadmiernie przewlekającej się procedury orzekania o stopniu niepełnosprawności, skutków tego nie poniesie osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem prawo do zasiłku zostanie ustalone (i co za tym idzie zasiłek wypłacony) począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a nie na zasadach ogólnych począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też trybu winna była skorzystać skarżąca składając w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Jak wynika z akt sprawy wniosek takowy skarżąca złożyła, jednakże nie został on przez organy administracji uwzględniony. Orzekając w granicach danej sprawy dotyczącej decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna Sąd nie mógł jednakże dokonać oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] 2013 r. zapadły bowiem w tożsamej podmiotowo, lecz innej przedmiotowo sprawie dotyczącej nie zasiłku dla opiekuna, lecz świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję ostateczną z dnia 2 stycznia 2014 r. skarżąca nie wywiodą zaś skargi do sądu administracyjnego. Instytucja zasiłku dla opiekuna, wbrew sugestiom skarżącej, nie może zaś służyć do choć częściowego odwrócenia niekorzystnych dla niej skutków najprawdopodobniej wadliwej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, należy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...] uznać za trafną, co uzasadniało oddalenie skargi.