II SA/Po 1004/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Po rozpatrzeniu wniosku Z.W. złożonego dnia [...]r. - Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]r. [...]- wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszar Staromiejski w P.", zatwierdzonego uchwałą Nr XCIII/1055/III/2002 Rady Miasta P. z dnia 9 lipca 2002 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 111, poz. 3102 z dnia 6 września 2002 r. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie oficyny południowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...] art. [...] obręb P., położonej w P. przy ul. [...], w tym między innymi wymagania formalne. Wymagania te zawarto w punkcie I8 o następującym brzmieniu: "8.1. Na etapie postępowania administracyjnego uzyskano wytyczne Konserwatora Zabytków Archeologicznych zawarte w piśmie z dnia [...]r., przesłane z pismem przewodnim z dnia [...]r., znak [...], które należy bezwzględnie przestrzegać: ▪ Stan techniczny położonej w obrębie posesji przy ul. [...] oficyny południowej jest zły, grożący katastrofą budowlaną. W obecnym stanie obiekt ten stanowi poważne zagrożenie głównie dla bezpośrednich użytkowników w/w posesji (oficyny północnej i budynku frontowego. Projektowana odbudowa jest możliwa, pomimo przebiegających przez posesję Inwestora średniowiecznych obwarowań miejskich pod warunkiem, że przeprowadzone zostaną towarzyszące odbudowie tej oficyny archeologiczne badania rozpoznawcze. Rozbiórka i następnie odbudowa w/w obiektu nie tylko poprawi estetykę podwórza w sąsiedztwie baszty przy K., ale umożliwi pośrednio także przeprowadzenie badań archeologicznych. Powinny one mieć miejsce zarówno w obrębie samego budynku (dotyczyć będą wyłącznie XIII - wiecznego muru obronnego - o ile się zachował, co nie jest pewnym w sytuacji głębokiego podpiwniczenia budynku obecnego) oraz w jego pobliżu (dotyczyć będą wówczas zarówno muru, jak i ewentualnej baszty - wykusza). Elementy muru i baszty mogłyby być wówczas uczytelnione w formie narysu w poziomie obecnej, względnie też nowej posadzki podwórza. W trakcie rozbiórki oficyny i przylegających do niej od strony płn.-zach. przybudówki należy przeprowadzić obserwację mogącego przebiegać w jego narożu płn.-zach. muru obronnego. W sytuacji wystąpienia jego reliktów, należy je udokumentować. W obszarze podwórza od strony płn.-wsch., bezpośrednio przylegającym do obecnego budynku, po jego rozbiórce, należy założyć niewielkie wykopy kontrolne - sondażowe i po stwierdzeniu, czy to wystąpienia względnie też braku reliktów muru obronnego i ewentualnej baszty - fakt ten należy również udokumentować (...). Mając na uwadze realizację uchwały Rady Miasta P. z dnia 09.07.2002 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pt. "Obszar Staromiejski w P.", zakładając rewaloryzację, restytucję i ekspozycję reliktów miejskich murów obronnych i fos oraz zapobieganiu tym inwestycjom, które mogłyby doprowadzić do ich zniszczenia - uznając basztę, tzw. katowską przy K. (obecnie w użytkowaniu OO S.) za obiekt historyczny o szczególnym znaczeniu - należy rozebrać istniejące od strony zachodniej podwórza i przybudówki, dostawione do jej ściany wschodniej. Powyższe dotyczy przede wszystkim obiektów zarówno nie użytkowanych (drewnianych) jak i użytkowanych. Po ich rozbiórce można w tym miejscu umieścić otwarte miejsca parkingowe, a mur obecnie pełen (też w nie najlepszym stanie technicznym) zastąpić murem ażurowym (w prześwitami), względnie ogrodzeniem ozdobnym. Otwarłoby to możliwość właściwej ekspozycji jedynej zachowanej w P. XIII - wiecznej baszty obronnej (...). Istnieje również możliwość umieszczenia garaży zamkniętych w przedłużeniu zachodnim oficyny północnej, czy też w części przyziemia odbudowywanej oficyny południowej. 8.2. Projekt każdego obiektu budowlanego wymaga uzyskania uszczegółowiających ustalenia planu wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków, a następnie jego akceptacji. 8.3. Wszelkie prace inwestycyjne należy poprzedzić badaniami archeologicznymi". Wśród warunków wynikających z przepisów szczególnych (II) znalazły się i wymogi, aby: – koncepcję projektu architektonicznego przedłożyć do zaopiniowania w Wydziale Urbanistyki i Architektury przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę (pkt 3) – uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z: a) Miejskim Konserwatorem Zabytków - działającym w imieniu Prezydenta Miasta P. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie art. 40 ust. 4, zawarte w postanowieniu nr [...] nr [...] z dnia [...]r., b) Konserwatora Zabytków Archeologicznych, zawarte w opinii z dnia [...]r., W odwołaniu od tej decyzji - z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – Z.W. zarzuciła, iż decyzja nakłada na nią "obowiązki ponad miarę i naraża na prowadzenie prac archeologicznych na terenie posesji - podwórza, które są bardzo kosztowne i utrudniać będą mieszkańcom dojście do oficyny północnej oraz są niezgodne z przepisami p.poż. - ciąg komunikacyjny". Prowadzenie prac archeologicznych jest nadto zbyteczne, gdyż skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji, trwającego prawie półtora roku, podkreślała, że nie zamierza rozbierać obiektu poniżej fundamentów oraz wskazywała na konieczność rozebrania dachu, poddasza i najwyższej kondygnacji. Zdaniem skarżącej "Konserwator Zabytków Archeologicznych nie może mi nakazywać" rozebrania garażu, obiektów innych od strony płn.-zach. przybudówek, skoro nie zwracałam się (...) z wnioskiem o ich odbudowę czy rozbiórkę". Poza tym w trakcie postępowania przed organem I instancji wyjaśniło się, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane tylko na działce nr [...], a obowiązek dostarczenia koncepcji architektonicznej został już wykonany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję - stwierdzając w lakonicznym uzasadnieniu, iż "decyzja organu I instancji nie została uchylona, gdyż zamierzenie zostało zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]. Postanowienie to zaopiniowało projekt decyzji Prezydenta Miasta P. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia". Skoro skarżąca nie wniosła na nie zażalenia i postanowienie stało się ostateczne, organ I instancji nie mógł wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w innym kształcie, niż został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z.W. Skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu, do których organ odwoławczy się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosła "o naprawienie decyzji Prezydenta Miasta P." w części wynikającej z uzasadnienia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że nie jest władne zmienić ustaleń w zakresie ochrony konserwatorskiej, gdyż w takiej sprawie stronie przysługiwało zażalenie do Ministra Kultury. W uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPK 14/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że odmowa uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez konserwatora zabytków oznacza brak możliwości ustalenia dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie oficyny południowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...] ark. [...] obręb P., położonej w P. przy ul. [...] przeoczył, że w toku trwającego prawie półtora roku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni Z.W. kilkakrotnie doprecyzowywała i modyfikowała wniosek z dnia [...]r. I tak: w piśmie z dnia [...]r. (k. 22 akt administracyjnych) poinformowała, że "nie będzie konieczna rozbiórka całej oficyny wraz z fundamentami, a najprawdopodobniej uda się ją ograniczyć wyłącznie do poziomu najwyższej kondygnacji, a na niższych poziomach wykona się wzmocnienia konstrukcyjne", stanowisko to podtrzymała w piśmie z dnia [...]r. (k. 24 akt administracyjnych), a w monitach z dnia [...] i [...]r. (k. 33 i 41 akt administracyjnych) protestowała przeciwko temu, że postępowanie "zmierza nie do odtworzenia oficyny budynku, a prowadzi do rozbiórki:, aby "umożliwić wejście archeologom", a wnioskodawczynię narazić "na szalone koszty finansowe, a budynek na katastrofę budowlaną - przy dalszej zwłoce". W piśmie z dnia [...]r. (k. 55 akt administracyjnych) znalazło się wyjaśnienie, że wniosek "nie zmierza do rozbiórki, a odbudowy południowej oficyny (...), rola prac rozbiórkowych ograniczona zostanie do poziomu najwyższej kondygnacji - dach, poddasze ewent. III ptr. Na niższych poziomach wykona się wzmocnienia konstrukcyjne zgodnie ze sztuką budowlaną". Nie znajduje też dostatecznego uzasadnienia objęcie zaskarżonymi decyzjami zagospodarowania działki nr [...], skoro wnioskiem objęto działkę nr [...], która według informacji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego już nie istnieje, gdyż została podzielona, zaś powstała z tego podziału (między innymi) działka [...] przypadła Skarbowi Państwa. Jednakże "ta część budynku, którą zamierza wyburzyć p. Z.W. nie jest posadowiona na działce [...] (...)" (pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...]r. i [...]r. - k. 19 i 28 akt administracyjnych). Nasuwające się wątpliwości odnośnie zakresu rozbiórki i odtworzenia inwestycji objętej wnioskiem oraz, co do jej lokalizacji wymagały od organu administracyjnego poczynienia dodatkowych wyjaśnień, co do ostatecznej treści żądania, poprzedzonych udzieleniem stronie niezbędnych informacji. Jeśli bowiem wnioskodawczyni obstaje przy zamiarze odtworzenia (po uprzedniej rozbiórce) tylko górnych kondygnacji oficyny południowej, to nie ma uzasadnienia zamieszczenie w punkcie 8.1. zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kwestionowanych zapisów o konieczności bezwzględnego przestrzegania zaleceń Konserwatora Zabytków Archeologicznych odnośnie przeprowadzenia jako "towarzyszących odbudowie tej oficyny" - archeologicznych badań rozpoznawczych, czy też rozbiórki dobudówek dostawionych do ściany wschodniej (użytkowych i nieużytkowych). Z treści opinii Konserwatora Zabytków Archeologicznych zawartej w piśmie z dnia [...]r. (k. 79 akt administracyjnych) - na którą powołano się w punkcie 8.1. decyzji organu I instancji, nazywając ją wytycznymi, zdaje się wynikać założenie, że chodzi o całkowitą rozbiórkę oficyny południowej. Poza tym taka opinia nie wiąże organu, jest zbliżona do konsultacji, czy też doradztwa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej w odpowiedzi na skargę uchwale (5) z dnia 15 lutego 1000 r. OPK 14/98 (ONSA 1999/3/80) - formą prawną uzgodnień, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 obowiązującej w chwili wydawania decyzji, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie powołując się na związanie organu orzekającego postanowieniem nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. (k. 107 akt administracyjnych) nie dostrzegło, że treść tych ustaleń nie zawiera obligatoryjnego nakazu poprzedzenia odtworzenia oficyny południowej archeologicznymi badaniami rozpoznawczymi. Jest tam tylko wzmianka o konieczności prowadzenia pod nadzorem archeologicznym "ewentualnych prac ziemnych". Zresztą już w piśmie z dnia [...]r. Miejski Konserwator Zabytków informował Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac zabezpieczających i rozbiórkowych oficyny południowej i garaży "do poziomu terenu" oraz o konieczności uzyskania wytycznych Konserwatora Zabytków Archeologicznych oraz zezwolenia na prace archeologiczne, w przypadku prowadzenia "wszelkich prac poniżej obecnego terenu", te bowiem prace mogą być wykonane po przeprowadzeniu wyprzedzających badań archeologicznych (k. 39 akt administracyjnych). Reasumując stwierdzić należy, że nie można rozstrzygać o żądaniu strony nie poczyniwszy uprzednio ustaleń na temat dokładnej treści żądania. Dopóki bowiem sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracyjny ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok NSA z 24.XI.1983 r., I SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Skarżącą należało pouczyć o obowiązku dokładnego sprecyzowania wniosku - ostatecznego określenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organowi orzekającemu nie wolno wyjść ponad to żądanie. Przecież decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uprawnia do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Naruszenie ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 9 i 10 § 1 kpa powoduje zatem konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MK