II SA/Po 1004/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia ... 2013 r. Nr rej. ... w przedmiocie uchybienia trybu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz skarżącego kwotę ...,- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. II SA/Po 1004/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia ... 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził że odwołanie J. B. na decyzję inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia ... 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej, zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji inspektora pracy może być wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja organu I instancji z dnia ... 2013 r. została nadana w placówce pocztowej w dniu 25 lipca 2013 r. przesyłką poleconą. W dniu 29 lipca 2013 r., z powodu nieobecności adresata ani domownika pod wskazanym adresem, a także wskutek niemożności doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy domu, którzy podjęliby się doręczenia pisma adresatowi, zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej oraz o możliwości jego odbioru w tejże placówce zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wskutek niepodjęcia pisma w terminie 7 dni tj. do dnia 5 sierpnia 2013 r., w dniu 6 sierpnia 2013 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieszczono kolejne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej oraz o możliwości jej odbioru w tejże placówce. Decyzja nie została podjęta w terminie wskazanym w art. 44 K.p.a. tj. w terminie do dnia 12 sierpnia 2013 r., wobec czego decyzja została zwrócona w dniu 13 sierpnia 2013 r. przez operatora pocztowego do nadawcy i pozostawiona w aktach sprawy. Organ przyjął zatem, że doręczenie decyzji z dnia 24 lipca 2013 r., zgodnie z art. 44 K.p.a., zostało dokonane w dniu 12 sierpnia 2013 r. Termin złożenia odwołania upłynął zatem w dniu 26 sierpnia 2013 r. W złożonym odwołaniu z dnia 7 października 2013 r. skarżący J. B. podniósł, że decyzja z dnia ... 2013 r. została jemu doręczona w dniu 26 września 2013 r. Jak stwierdził organ odwoławczy, faktycznie w dniu 16 września 2013 r. organ I instancji, realizując zasadę określoną w art. 9 K.p.a., ponownie wysłał do skarżącego decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, ale jedynie w celu powiadomienia skarżącego, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, o ciążącym na nim obowiązku zapłacenia kary pieniężnej. Ponowne doręczenie skarżącemu decyzji nastąpiło w dniu 1 października 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, dniem doręczenia decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 44 K.p.a. był jednak dzień 12 sierpnia 2013 r. i od tego dnia należało liczyć termin do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący J. B., domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ ponownie wysyłając do skarżącego decyzję z dnia ... 2013 r. i to wraz z pouczeniem o przysługującym mu prawie złożenia odwołania, przesyłką nadaną w dniu 16 września 2013 r. wprowadził skarżącego w błąd. Organ odwoławczy nie pouczył skarżącego, że decyzja jest już ostateczna i że może złożyć ewentualnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, czym naruszył zasadę sformułowaną w art. 9 K.p.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( legalności ), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U z 2012 r., Nr 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sądu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie kontroli pod względem legalności zostało poddane postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia ... 2013 r., stwierdzające uchybienie przez skarżącego J. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia ... 2013 r. o nałożeniu grzywny. Zważyć należy, iż doręczenia powyższej decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ ( art. 44 § 1 k.p.a. ). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( art. 44 § 2 K.p.a. ). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( art. 44 § 3 K.p.a. ). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( art. 44 § 4 K.p.a. ). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 K.p.a. zostały spełnione. Z powyższego przepisu wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego oraz daty i wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. W świetle art. 44 K.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie ( por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11 postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. , II OSK 855/14 , postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11 . A.Wróbel /w/ A. Wróbel, M.Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do k.p.a, Lex 2014 t. 5 do art. 44 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż szczegółowa analiza zwrotnego poświadczenia odbioru wyżej wskazanej decyzji nadanej w placówce pocztowej w dniu 25 lipca 2013 r. pozwala stwierdzić, iż nie spełnia ona wymogów określonych w powołanym art. 44 § 2 i 3 K.p.a , a w konsekwencji błędnie organ odwoławczy uznał, iż została ona skutecznie doręczona na podstawie art. 44 § 4 K.p.a . Na potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie zamieścił informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania. Dlatego nie sposób uznać, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 12 sierpnia 2013 r., w trybie doręczenia zastępczego, jak to przyjął organ odwoławczy. Z przedstawionych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Okręgowy Inspektor Pracy w P., z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 K.p.a, stwierdził, że doręczenie zastępcze było skuteczna i że odwołanie złożono po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a O kosztach postępowania przed sądem administracyjnymi (pkt II sentencji wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.