II SA/Po 1006/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którą organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] spółka jawna K. B., P. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy [...], działka nr [...] (zwanej dalej: Pozwolenie na budowę). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek D. M. (zwanego dalej: skarżący), uzupełniony następnie w dniu [...] grudnia 2017 r., z żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia Pozwolenia na budowę, ponieważ, w ocenie skarżącego, budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, w kontekście art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Według skarżącego ostatnią czynnością, która potwierdzona została w dzienniku budowy było wytyczenie obiektu zgodnie z dokumentacją projektową w dniu [...] listopada 2014 r. Dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: PINB) o przeprowadzenie kontroli i udzielenie odpowiedzi, czy mając na uwadze złożony wniosek istnieją przesłanki do wygaszenia Pozwolenia na budowę oraz czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Dodatkowo dwukrotnie Starosta wzywał projektanta/kierownika budowy G. K. do stawienia się w urzędzie celem złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. PINB udzielił odpowiedzi na pismo Starosty oraz przekazał kopię oświadczenia G. K. z dnia [...] lutego 2018 r., że na przedmiotowej budowie nie było przerwy w jej realizacji dłuższej niż dwa lata, wraz z kopią wpisów do dziennika budowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej, wskazując, że PINB ustalił, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia przedmiotowego Pozwolenia na budowę, o jakich mowa w art. 37 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda - decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. - uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając, że Starosta samodzielnie nie zbadał, czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego do wygaszenia przedmiotowego pozwolenia na budowę oraz nie przytoczył też żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał Inwestora do stawienia się w Starostwie w celu złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia wszelkich protokołów odbioru, rachunków, dzienników budowy celem udokumentowania wykonania robót budowlanych zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Inwestor przedłożył zdjęcia z montażu tablic rozdzielczych, fakturę wykonania instalacji elektrycznej, certyfikaty oraz kopię ostatniej strony dziennika budowy zawierające wpisy o wykonaniu ww. robót budowlanych na podstawie projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta ponownie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej ponosząc, iż nie było przerwy w prowadzeniu robót budowlanych uprawniających do wygaszenia przedmiotowej decyzji. Prowadząc postępowanie organ I instancji współdziałając z PINB stwierdził wykonanie robót elektrycznych. Powyższe zostało potwierdzone przez osoby sprawujące samodzielne funkcje w budownictwie tj. kierownika budowy i kierownika robót budowlanych odpowiednim wpisem w dzienniku budowy, oświadczeniem, jak również poprzez przedłożone faktury i atesty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący wskazując, iż nie jest z niej zadowolony oraz wywodząc, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a w istocie nigdy nie została faktycznie rozpoczęta. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący, działający przez pełnomocnika, argumentował, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie chcąc narzucać organowi II instancji sposobu rozpoznania odwołania skarżący postanowił nie formułować zbyt wielu zarzutów. Poza rozważaniami natury ogólnej skarżący wywodził, że jego zdaniem cały ciężar postępowania dowodowego Starosta po raz kolejny zrzucił na barki PINB, który nie przeprowadził żadnego dowodu z udziałem strony – skarżącego. Według skarżącego to, że Naczelnik Wydziału w dniu [...] lipca 2018 r. uczestniczył w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez PINB na nieruchomości absolutnie nie świadczy o samodzielności. Ponadto, dnia [...] lipca 2018 r., skarżący wraz z pełnomocnikiem nie zostali dopuszczeni do udziału w czynnościach kontrolnych. Zdaniem skarżącego Starosta odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez PINB, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy ograniczający się do sporządzenia protokołów z kontroli (bez udziału strony) nie jest, w jego ocenie, wystarczający do wykazania faktu braku przerwy w prowadzeniu robót nie większej niż 3 lata, gdyż sporządzone protokoły w ogóle nie mogą być traktowane jako dowód, a jako dowód z oględzin w szczególności. Po wtóre zarzucono, że Starosta nie dostrzegł tego, że czym innym jest przeprowadzenie kontroli na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 81 i art. 81 a), a czym innym jest przeprowadzenie dowodu z oględzin na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) (art. 75 i art. 79). Według skarżącego przepis art. 81a ust. 4 Prawa budowlanego regulujący dokonywanie czynności kontrolnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do prowadzonego postępowania kontrolnego, prowadzonego w oparciu o ten przepis, nie mają zatem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w myśl przepisu art. 79 § 1 i 2 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skarżący jednak nigdy nie został powiadomiony o terminie jakichkolwiek oględzin w sposób wskazany w Kpa i tym samym nie wziął w nich udziału. Naruszono tym samym jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Uniemożliwiono im udziału w postępowaniu odmawiając prawa wstępu na teren rzekomej budowy. Naruszenie tych gwarancji procesowych strony, zdaniem skarżącego, który powołał się w tej mierze na orzecznictwo sądowe, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności: rozpoczęcia i kontynuacji (bez przerwy) robót objętych pozwoleniem na budowę Kolejno skarżący wywodził, że w "rzekomo rozbudowywanym" (nie przebudowywanym) budynku usługowo - handlowym prowadzona jest bez przerwy, już od kilkunastu lat, działalność handlowo - usługowo. Sporządzone protokoły nie mogą być, według skarżącego, z tego względu podstawą ustaleń stanu faktycznego w sprawie. W jego ocenie w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu potwierdzającego fakt zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych. Na okoliczność kontynuacji robót pod rygorem odpowiedzialności karnej nie przesłuchano ani jednej osoby, w tym skarżącego, ani kierownika budowy. Podniesiono również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o "rzekomych robotach wewnętrznych", których z oczywistych powodów sąsiad nie jest w stanie zweryfikować. Takiej weryfikacji powinien, według skarżącego dokonać organ, żądając stosownych dokumentów np. zakupu materiałów, faktur wykonawcy robót itp., które potwierdziłyby fakt wykonania owych robót. Skarżący wywodził, że na okoliczność rzekomego wykonania robót załączono do akt kopię faktury VAT nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wykonania instalacji elektrycznej za kwotę brutto [...] zł przez P. P., jednak faktura ta nie może być dowodem z kilku powodów. Została wystawiona przez sprzedawcę "[...]" z siedzibą przy ul. [...], [...] w dniu [...] października 2016 r. Tymczasem z oficjalnej Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że firma powstała 01 lipca 2014 r. i stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej była siedziba spółki [...] przy ul. [...] w K., a zatem usługę wykonano w miejscu działalności firmy. Zmiana miejsca wykonywania działalności nastąpiła dopiero w dniu [...] października 2016 r., a więc 10 dni po wystawieniu faktury. Tym samym w fakturze potwierdzono nieprawdę co do miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto z opisu robót nie wynika, zdaniem skarżącego, iż przedmiotem usługi był montaż tablic elektrycznych (rozdzielnic) T1 i T2 oraz wyłącznika pożarowego. Wartość usługi jest niewspółmierna do wartości faktycznej. Sama obudowa jednej tablicy (bez wyposażenia) kosztuje więcej niż [...] zł. Niewątpliwie dowodem w tej sytuacji powinien być dowód z zakupu dwóch tablic, ich wyposażenia oraz z zakupu wyłącznika pożarowego. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje samego faktu wykonania tych robót, ale uważa, że roboty te wykonano dużo wcześniej i, że roboty te nie miały żadnego wpływu na potwierdzenie kontynuacji robót. Według skarżącego w aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek wiarygodnych dowodów prowadzenia prac geodezyjnych. Jego zdaniem inwestycja jest realizowana niezgodnie z przepisami. Skarżący wymienił zaistniałe, w jego ocenie, nieprawidłowości: 1. "W dzienniku budowy na str. 1 inwestor nie wpisał wykonawców robót. Brak wpisu świadczy o niewywiązaniu się z obowiązku lub też braku wykonywania robót - stąd brak wykonawców. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia: "Na pierwszej stronie dziennika budowy inwestor zamieszcza imię i nazwisko lub nazwę (firmę) wykonawcy lub wykonawców (...)". Minęło ponad 9 lat, a wpisów brak! 2. Inwestor nie dołączył do zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót tj. przed [...].09.2016 r. oświadczenia kierownika robót elektrycznych. Skąd zatem w dzienniku budowy wpis kierownika robót elektrycznych? 3. Kierownik budowy nie umieścił na budowie, w widocznym miejscu, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia i nie zabezpieczył terenu budowy, ani też nie wydzielił i oznakował miejsca prowadzonych robót. 4. Wpisy w dzienniku budowy są niezgodne z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia: "Kolejne strony dziennika budowy przeznacza się na wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych. Każdy wpis oznacza datą i podpisuje osoba dokonująca wpisu, z podaniem imienia, nazwiska, wykonywanej funkcji i nazwy jednostki organizacyjnej lub organ, który reprezentuje." Tymczasem nie wiadomo kto konkretnie dokonał wpisu w dniu [...].09.2016 r. i w dniu [...].10.2016 r., gdyż pod wpisem podpisał się zarówno kierownik budowy, jak i kierownik robót elektrycznych. Kto ponosi odpowiedzialność za taki wpis. Odpowiedzialność jest jednoosobowa; nie ma odpowiedzialności zbiorowej. 5. Zgodnie z § 59 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego "oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy" tj. geodety wykonującego te prace. W dzienniku budowy brak jest zapisu o dołączeniu do niego szkicu tyczenia? — Obowiązek wpisania do dziennika budowy wszelkich protokołów związanych z budową lub sporządzonych w trakcie wykonywania robót budowlanych wynika z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. 6. PINB w trakcie kontroli winien dokonać między innymi sprawdzenia tego, czy: a. dokumentacja budowy zawiera dokumentację geodezyjną (np. szkic tyczenia, z danymi geodezyjnymi umożliwiającymi wznowienia wyznaczenia usytuowania obiektu na gruncie, b. "atesty" na wbudowane materiały budowlane dostarczone przez kierownika budowy faktycznie odpowiadają materiałom wbudowanym potwierdzonych dowodem ich zakupu, c. wykonanie nowych wewnętrznych rozdzielnic elektrycznych T1 i T2 oraz wyłącznika pożarowego jest zgodne z zatwierdzonym projektem?". W ocenie skarżącego wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego nie tylko mogło mieć, ale istocie miało istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niewłaściwy materiał dowodowy. Opisana na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ opisał ustalony w sprawie stan faktyczny, a następnie przywołał regulację art. 162 § 1 Kpa i argumentował, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. I tak zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 t.j., zwanej dalej: PrB, Prawo budowlane) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ podkreślił, że czasu przerwy w budowie nie można domniemywać, ergo warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. W ocenie Wojewody podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. W postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ był właśnie dziennik budowy. Wojewoda wskazał również, że art. 76 § 3 Kpa, dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu - dziennikowi budowy, z tego względu uznano, że organ I instancji słusznie wezwał inwestora do stawienia się w urzędzie w celu przedłożenia wszelkich protokołów odbioru, rachunków, dzienników budowy celem ustalenia, czy w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych przez P. P. w dniu [...] lipca 2018 r. dokumentów wynika, iż roboty budowlane nie zakończyły się, jak twierdzi Skarżący, w dniu [...] listopada 2014 r. na wytyczeniu obiektu zgodnie z dokumentacją projektową, lecz były kontynuowane w dniu [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r., co wynika z przedłożonej kopii dziennika budowy. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 2 PrB wpisu w dzienniku budowy może dokonać osoba której powierzone zostało kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Wpisów w dzienniku budowy datowanych na dzień [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r. dokonała osoba uprawniona tj. G. B. (uprawniony projektant i kierownik budowy bez ograniczeń w specjalności, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych). W pkt 3 dziennika budowy wskazano kierownika budowy do pełnienia tej funkcji w zakresie robót elektrycznych. Ponadto z wpisów w dzienniku budowy wynika, że wykonano przebudowę rozdzielni elektrycznej T1, montażu tablicy rozdzielczej T2 oraz wyłącznika przeciwpożarowego zgodnie z założeniami projektu budowlanego. Na dowód wykonania ww. robót budowlanych przedłożono certyfikaty, materiał zdjęciowy oraz fakturę wystawioną na dzień [...] października 2016 r. z wykonania usługi pt. instalacja elektryczna. Zatem, według Wojewody, pomiędzy robotami budowlanymi datowanymi na dzień [...] listopada 2014 r., a robotami budowlanymi datowanymi na dzień [...] września 2016 r. nie wystąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Co więcej, również od momentu rozpoczęcia robót budowlanych tj. od [...] marca 2009 r. do ostatniego wpisu tj. [...] października 2016 r. nie wystąpiła przerwa w budowie trwająca ponad 3 lata. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ podniósł, że Starosta nie przeprowadzał jak sugeruje Skarżący oględzin nieruchomości w trybie art. 75 i 79 Kpa, do których nie dopuszczono żadnych stron postępowania, lecz zgodnie z art. 85 PrB - w ramach współdziałania między organami - uczestniczył w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez. Notatka służbowa z tych czynności znajduje się w aktach sprawy, a zatem strony postępowania miały możliwość zapoznania się z jej wynikami. Zdaniem organu odwoławczego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy mają zgromadzone dowody w sprawie tj. przede wszystkim zapisy dziennika budowy i dokumenty potwierdzające fakt wykonania tych robót w określonym czasie. Kontrola przeprowadzona przez PINB z udziałem Starosty - dotycząca wykonania rozdzielni elektrycznych - potwierdziła jedynie fakt, że niniejsze roboty budowlane w ogóle zostały zrealizowane, lecz nie dokładnie w jakim terminie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących faktury za wykonanie robót budowlanych Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania tego dokumentu ze względu na fakt, jak zarzuca skarżący, iż wystawiona ona została na inwestora, na adres na którym prowadzona jest inwestycja. Organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do badania poprawności wystawianych faktur, czy określania wartości faktycznej usługi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący domagając się jej uchylenia przez organ w trybie autokontroli, a przypadku nieuwzględnienia tego żądania, uchylenia decyzji Wojewody przez Sąd oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego błędnie został ustalony stan faktyczny w sprawie, czego potwierdzeniem jest według skarżącego PINB z dnia [...] października 2018 r. [...] , którą skarżący złączył do skargi. W decyzji tej bowiem PINB stwierdził, że "(...) fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego (...)". To oznacza, że wpis w dzienniku budowy z dnia [...] listopada 2014 r. geodety S. P. "Wytyczono obiekt zgodnie z dok - projektową" potwierdza nieprawdę. Brak wytyczenia obiektu powoduje przerwę wystarczająca do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Kolejno skarżący zarzucił, że z pisma A. B. projektanta i kierownika robót elektrycznych (wpływ w dniu [...] lipca 2018 r.) wynika, że wykonane roboty elektryczne, które miałyby jakoby świadczyć o braku przerwania budowy, w ogóle nie były objęte projektem, a tym samym i pozwoleniem na budowę oraz zostały wykonane niezależnie od wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego to, że w budynku, w którym mieści się firma "[...]" i to od kilkunastu lat, wykonano roboty "w celu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów (...)" w żadnym wypadku nie może świadczyć o kontynuacji robót objętych pozwoleniem na budowę. Skarżący podkreślił, że roboty, na które powołuje się organ, w ogóle nie były objęte projektem i pozwoleniem na budowę, a zatem nie mogą świadczyć o realizacji robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podtrzymał ponadto zarzuty odwołania. Wskazał także, że potwierdzeniem stanowiska skarżącego jest zapis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którym Wojewoda stwierdza, iż kontrola przeprowadzona przez PINB z udziałem Starosty nie potwierdziła terminu wykonania robót. Końcowo skarżący zgodzi się z organem, iż organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do badania poprawności wystawionych faktur, czy określania wartości faktycznej usługi, jednak nie zostały zwolnione z obowiązku oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa). Tymczasem według skarżącego organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób wątpliwości skarżącego, co do terminu wykonania robót elektrycznych i zakresu tych robót objętych fakturą z dnia [...] października 2016 r. W ocenie skarżącego faktura ta nie stanowi wystarczającego i wiarygodnego dowodu potwierdzającego brak przerwy w budowie powodującej, że pozwolenie na budowę nie wygasło. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Na wstępie wskazać należy, że skarżący już po raz drugi domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] października 2008 r. Analizując niniejszą sprawę, w nowym stanie faktycznym, należy wskazać, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowalne jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2398/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po wtóre należy mieć na względzie, że dziennik budowy jest głównym i zasadniczym materiałem dowodowym, który winny pozyskać organy, by móc zbadać przesłanki do ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2014 r. II SA/Wr 252/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. Art. 45 ust. 1 Prawa budowalnego - dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak podnosi się w doktrynie "Według stanowiska najszerzej reprezentowanego w piśmiennictwie i judykaturze sądów dziennik budowy, jako dokument urzędowy rejestrujący wszystkie zdarzenia na budowie oraz przebieg prac, ma doniosłą wartość dowodową, ponieważ jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone (korzysta z domniemania prawdziwości). Przy tym odnosi się to zarówno do postępowania administracyjnego (art. 76 § 1 k.p.a.), sądowej procedury cywilnej (art. 244 § 1 kodeksu postępowania cywilnego), jak i postępowania sądowoadministracyjnego (na mocy odesłania do kodeksu postępowania cywilnego zawartego w art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z. N. podkreśla w kontekście dziennika budowy, że kodeks postępowania administracyjnego reguluje tylko formalną moc dowodową dokumentu urzędowego, tzn. nakazuje traktować jego treść jako udowodnioną, nie przesądzając znaczenia dokumentu dla wyniku procesu (materialna moc dowodowa). Wobec tego organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić wystąpienia faktu potwierdzonego w dokumencie urzędowym, bez przeprowadzania dowodu przeciwnego. Dopiero wskutek dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie zawartych w nim danych. Dopuszczalne jest to m.in. wówczas, gdy dziennik budowy jest prowadzony niezgodnie z wymaganiami określonymi w tym zakresie w ustawie lub w akcie wykonawczym (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.06.2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia ), zostanie wykazane, że dziennik budowy nie został wypełniony przez osoby uprawnione lub zapisy w nim zawarte są fałszywe (nie potwierdzają faktycznego przebiegu robót). [...]. Zamiarem ustawodawcy było, aby dziennik budowy miał silniejsze znaczenie wśród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że o wygaszeniu pozwolenia na budowę można orzec wyłącznie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że wystąpiły przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pr. bud. [...] Dotychczasowe rozważania uzasadniają sformułowanie następującej konstatacji: w płaszczyźnie materialnej (wyznaczonej w art. 76 k.p.a., art. 244 k.p.c. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 115 § 13 pkt 4 k.k.) dziennik budowy jest dokumentem urzędowym tylko w zakresie wpisów organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W pozostałych fragmentach zaś jawi się jako dokument prywatny. Zgodnie jednak z art. 45 ust. 1 pr. bud. dziennik budowy został uznany za dokument urzędowy w ujęciu formalnym. Odnosi się to do całokształtu wpisów w nim dokonywanych, niezależnie od wyniku ich materialnej oceny (dokonanej z punktu widzenia definicji przedstawianych w innych aktach normatywnych). Tym samym art. 45 ust. 1 pr. bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 244 k.p.c. 58 , który rozszerza pojęcie dokumentu urzędowego przedstawione w tych przepisach procesowych, wiążąc jednocześnie z dziennikiem budowy domniemanie prawdziwości i wiarygodności." (tak: Majchrzak Bartosz. Uwagi o charakterze prawnym dziennika budowy. Samorząd Terytorialny, 2015, nr 1-2. s. 144-154.). Na tym tle stwierdzić należy, że Sąd podzielił ocenę prawną przedstawioną przez organ II instancji i stoi na stanowisku, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które miałyby skutecznie podważyć treść wpisów w dzienniku budowy, które to wpisy są klarowne i logiczne. Zarzuty skargi maja w dużej mierze charakter polemiczny i mogłyby mieć znaczenie w sprawie, gdyby skutecznie dowiedziono ich prawdziwości w ramach stosownych postępowań. Innymi słowy zarzuty stawiane osobom dokonujących wpisów w dzienniku budowy, czy Inwestorowi musiałby znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach zapadłych w wyniku postępowań karnych, czy też dyscyplinarnych. Skoro bowiem w oparciu o przeanalizowane wpisy w dzienniku budowy organ mógł dokonać jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości kwalifikacji stanu faktycznego pod kątem weryfikacji przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę, dokonywanie innych ustaleń dowodowych, na które powołuje się skarżący w toku postępowania, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Sytuacja ta mogłaby wyglądać odmiennie, gdyby skutecznie podważono m.in. prawidłowość wystawienia faktur wskazywanych przez skarżącego, wpisów w dzienniku budowy, a miałoby to odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji, w szczególności, wyrokach sądowych, wynikach postepowań dyscyplinarnych, bądź decyzjach administracyjnych. Zakresu badania sprawy przez organ II instancji w postępowaniu mającym za przedmiot wygaśnięcie decyzji nie można natomiast rozciągać na właściwość działania organów dyscyplinarnych, sądowych, czy skarbowych. Nie oznacza ro oczywiście, że organ może uchylić się od ocenach podniesionych przez skarżącego okoliczności w ogóle, ale znalazło swój wyraz w wynikach tej oceny. Zrzuty skarżącego nie wpływają na ocenę całego postępowania dowodowego przeprowadzonego prze organy. W szczególności nie są zasadne zarzuty dotyczące zwrócenia się z prośbą do PINB o przeprowadzenie kontroli i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wystąpiły przesłanki do wygaszenia decyzji z dnia [...] października 2008 r., na co zwrócił uwagę już NSA w przywołanym wyroku. Zarzuty dotyczące konieczności sprawdzania faktur itp. okoliczności winny być podniesione w ramach innych stosownych postępowań, jak wskazano powyżej, natomiast wobec specjalnej mocy dowodowej dziennika budowy, pozostają na ten moment gołosłowne. Wpisy w dzienniku nie zostały bowiem skutecznie zakwestionowane. Nie można natomiast stawiać organu w roli podmiotu mającego udowodnić tezy stawiane przez skarżącego konsekwentnie w wielu wszczynanych przez skarżącego postepowaniach skierowanych na unicestwienie bytu prawnego inwestycji opartej na Pozwoleniu na budowę z 2008 r. Część zarzutów nie dotyczy kwestii wygaśnięcia Pozwolenia na budowę, ale skierowanych jest przeciwko samej decyzji, co powoduje, że nie podlegają one ocenie w ramach niniejszego postępowania z uwagi na jego odmienny przedmiot. Część zarzutów stanowi natomiast oświadczenia, które nie wytrzymują krytyki w zestawieniu z wynikami kontroli PINB, który nie dopatrzył się podstaw do podjęcia postępowań z urzędu oraz nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutów braku należytego dopuszczenia skarżącego do udziału w czynnościach postępowania, zdaniem Sadu, również i one nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że – jak wskazywano powyżej – nie było nieprawidłowością zwrócenie się przez organ I instancji do PINB o przeprowadzenie kontroli. Nie naruszono też praw skarżącego do brania udziału w postępowaniu. Natomiast zgodnie z art. 86 Kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W ocenie organu taka okoliczność nie zaistniała. Reasumując stwierdzić należy, że dziennik budowy ma szczególną moc dowodową i dopóki jego treść nie zostanie skutecznie podważona, należy ją uznać za wiążącą. W niniejszej sprawie aczkolwiek zarzuty skarżącego w części dotyczyły prawidłowości wpisów w dzienniku budowy, to jednak – w ocenie Sadu - organy dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, uznając, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia Pozwolenia na budowę. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.