II SA/Po 1009/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska /-/E.Podrazik Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB w J.) po rozpatrzeniu sprawy legalności budowy budynku garażowego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości M. przy ul. R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiekt oraz nałożył na inwestora – p. S. P., obowiązek przedłożenia w terminie do [...] lipca 2008 r. zaświadczenia Burmistrza J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie doręczono inwestorowi – S. P., E. P. – właścicielce nieruchomości i zarazem żonie inwestora, oraz W. A., której wniosek zainicjował postępowanie w sprawie. W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W następnej kolejności PINB w J. decyzją z dnia [...]września 2008 r. Nr [...], nakazał inwestorowi – S. P., dokonanie rozbiórki budynku garażowego posadowionego na działce nr [...] w Miejscowości M. przy ul. R. Decyzję wydano na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2008 r. ustalono, iż przedmiotowy budynek garażowy wybudowany został w 2006 r. a wykonany jest z płyt żelbetowych i słupów ogrodzeniowych, trwale związanych z gruntem, o wymiarach 4,53m x 6,32m (powierzchnia całkowita zabudowy ca. 28,63 m2). Wybudowy został bez wymaganego pozwolenia na budowę w granicy z działką nr [...], a właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie wyrażała i nie wyraża zgody na budowę garażu w granicy. Ponieważ przystąpienie do realizacji budowy przedmiotowego budynku bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane, wszczęto postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej budowy, w ramach którego zobowiązano inwestora do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, którego to obowiązku inwestor nie wykonał. W konsekwencji uznano, iż spełnione zostały przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. P., kwestionując zasadność wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego, który jako obiekt tymczasowy oraz obiekt małej architektury nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy. Wyjaśniła, iż garaż pobudowano w przeświadczeniu, iż pozwolenie na budowę nie było wymagane, tym bardziej, że garaż nie jest trwale związany z gruntem, a jego powierzchnia zabudowy nie miała przekraczać 25 m2, natomiast przekroczenie tej powierzchni nastąpiło z powodu nie uwzględnienia wymiarów konstrukcji garażu. Zakresem odwołania objęto także postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...]. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WINB w Poznaniu) decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) uchylił zaskarżone postanowienie oraz uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności ustalenia wymagało, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu garażowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu z zebranych w sprawie materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie jest obiektem małej architektury, gdyż pod tym pojęciem należy rozumieć wyłącznie "niewielkie obiekty", przykładowo wymienione w art. 3 pkt 4 lit. a-c tej ustawy. Wskazano, iż za powyższym przemawia porównanie przedmiotowego garażu z ustawowymi przykładami wymienionymi w wskazanym przepisie oraz powierzchnia zabudowy przekraczająca 25m2. Z uwagi na trwałe połączenie garażu z gruntem, poprzez osadzenie w betonowych stopach fundamentowych słupków żelbetowych w których umieszczono betonowe ogrodzeniowe płyty, garaż nie może zostać uznany za obiekt tymczasowy (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy) oraz nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego budowa przedmiotowego obiektu nie spełnia przesłanek żadnego z wyłączeń określonych w art. 29-31 prawa budowlanego, tym samym jego wybudowanie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braku takiej decyzji obowiązkiem PINB było wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, iż organ I instancji w sposób prawidłowy określił obowiązki, które muszą zostać wykonane w postępowaniu legalizacyjnym, a nie zastosowanie się do nakazu skutkuje koniecznością wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma jednakże zagadnienie adresata nakazów określonych w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, iż obowiązki określone w art. 48 prawa budowlanego mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52), przy czym w pierwszej kolejności adresatem tym winien być inwestor robót budowlanych mający tytuł prawny do obiektu budowlanego, a dopiero w dalszej kolejności właściciel lub zarządca obiektu, w którym wykonano roboty budowlane. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że inwestorem przedmiotowego garażu jest S. P., który nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], której właścicielem jest odwołująca E. P., zachodzi konieczność uchylenia aktów wydanych w sprawie przez organ I instancji. Wskazano, iż rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych zawierających nakazy rozbiórki budynków winny wskazywać wymiary budynków, co jest istotne w ewentualnym późniejszym postępowaniu egzekucyjnym. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniosła E. P., kwestionując przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz żądając umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku garażowego, jako bezprzedmiotowego. Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie budynek objęty nakazem nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, jest to bowiem obiekt małej architektury. Wskazała, że przepisy prawa w zakresie kwalifikacji obiektów są nieprecyzyjne, a w takiej sytuacji zawsze powinny być interpretowane na korzyść obywatela. Wyjaśniła, iż budynek garażowy posadowiony jest na działce będącej rodzinnym ogrodem działkowym, stąd ponieważ jego powierzchnia jest mniejsza niż 35 m2, a wysokość niższa niż 4m, kwalifikuje się do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W rozwinięciu skargi E. P. podjęła polemikę z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionując uznanie przedmiotowego obiektu za trwale zespolony z gruntem. Wyjaśniła, iż jest świadoma błędu popełnionego przez męża w związku z przedmiotową inwestycją, lecz dwa lata które upłynęły od realizacji garażu wskazuje, że wybudowany garaż nikomu nie przeszkadza. Wniosła o sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi z powołaniem się na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z poszanowaniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy sporny budynek garażowy o wymiarach 4,53m x 6,32m i powierzchni całkowitej zabudowy ca.28,63 m2, wykonany jest z płyt żelbetowych i słupów żelbetowych, trwale związanych z gruntem poprzez osadzenie w betonowych stopach fundamentowych, jest obiektem zadaszonym – przykryty został blachą trapezową, ocynkowaną oraz posiada posadzkę z cegieł ceramicznych pełnych. Bezspornym przy tym jest, iż przedmiotowy garaż pobudowany został z pominięciem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zakwalifikowały przedmiotowy garaż jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego. Prawidłowo również uznano, iż sporny budynek garażowy nie jest obiektem małej architektury oraz nie jest obiektem tymczasowym, a jego wybudowanie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać bowiem należy, iż posadowienie przedmiotowego obiektu nie wymagałoby pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdyby spełniałby warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem w badanym przypadku okoliczności takich nie stwierdzono, bowiem żadna z przesłanek uzasadniających zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wymieniona w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, nie zaistniała. W tych okolicznościach nie można zaakceptować argumentacji skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca samowola budowlana i że postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone, gdyż pogląd ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Pojęcie "samowoli budowlanej" w praktyce odnosi się do stanów faktycznych określonych w hipotezie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, istnienie samowoli budowlanej bądź jej brak, stwierdza właściwy organ nadzoru budowlanego, a oceniając konkretny obiekt budowlany odnosi się do wymogów obowiązującego prawa. Wskazać należy, iż w zasadzie wszystkie obiekty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. W świetle powyższego samowolą budowlaną z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, może być wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, jeżeli takie jest wymagane. W wyniku popełnienia samowoli budowlanej dochodzi bowiem do naruszeniem przepisów prawa budowlanego, sankcjonowanymi określonymi konsekwencjami prawnymi. Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W myśl przepisu ustępu pierwszego tego artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednakże do ust. 2 art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. W badanym przypadku procedurę legalizacyjną uruchomiono, poprzez zobowiązanie inwestora spornego obiektu do dostarczenia, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor S. P. obowiązków tych nie wykonał, w konsekwencji PINB w J. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy wydał decyzję o nakazie rozbiórki, a decyzja ta wydana została zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami prawa, co Sąd stwierdził na podstawie akt sprawy. Natomiast podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 §2 kpa, stosownie do treści którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wyżej wskazano podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, określa art. 52 tej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, a w przypadku braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2009, s.562). Organ I instancji decyzją z dnia 9 września 2008 r. obowiązek rozbiórki spornego budynku garażowego nałożył na inwestora, który nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony. Z akt sprawy wynika przy tym, iż tytuł prawny do nieruchomości posiada wyłącznie skarżąca E. P., a sporny budynek garażowy wybudowany został przez jej męża i jest wykorzystywany na potrzeby rodziny, którą wspólnie tworzą i w której panuje ustrój małżeńskiej wspólnoty majątkowej. W świetle powyższego inwestor w osobie męża skarżącej nie może być adresatem spornej decyzji rozbiórkowej, adresatem decyzji rozbiórkowej w pierwszej kolejności powinna być skarżąca E. P. - jako właściciel nieruchomości na której przedmiotowy budynek garażowy został pobudowany. W takich okolicznościach organ odwoławczy zobligowany był uchylić decyzję organu I instancji i wbrew stanowisku skarżącej nie miał kompetencji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w takim przypadku organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia art. 15 kpa oraz art. 139 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, przy czym istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame, co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że zakres rozstrzygnięcia decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte wyłącznie te same sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje ono bowiem podmiot jej praw i obowiązków. Zmiana adresata decyzji, czyli strony (zmiana podmiotowa) nie jest innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, tylko przeniesieniem ich na nowy podmiot. Kwestia zmiany strony decyzji w istocie dotyczy, więc nowej sprawy w sensie formalnoprawnym i materialnoprawnym (por. wyrok WSA z 21.06.2006 r., sygn. II SA/Łd 315/06, wyrok NSA z 06.10.2003 r., sygn. II SA 3163/2001). Natomiast z mocy art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o ile zaskarżona decyzja rażąco nie narusza prawa lub interesu społecznego. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono istnienia przesłanek uzasadniających wyłączenie stosowania określonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Wskazanie przez WINB E. P., jako adresata obowiązku o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w ustalonym stanie faktycznym prowadziłoby do naruszenia art. 139 kpa. Istota tego zakazu polega bowiem na tym, że organ orzekający w II instancji nie może zmienić orzeczenia pierwszoinstancyjnego na niekorzyść strony odwołującej się. Z tych względów zaskarżone orzeczenie WINB wydane w trybie art. 138 § 2 kpa, przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB w J., należało uznać za wydane zgodnie z prawem. Jakkolwiek bowiem jednoznaczna była dokonana przez organ II instancji ocena materiału zebranego w aktach administracyjnych sprawy, to nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik MK