II SA/Po 101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. i R.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przez M. i R. O. robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości P. Postanowieniem nałożono również na M. i R. O. obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane - nakazał M. i R. O. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia budynku letniskowego z tarasem na działce nr [...], obręb P. W uzasadnieniu wskazano, iż M. i R. O. wybudowali w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6.01 m x 5,79 m wraz z tarasem o wymiarach 2m x 6m. W wyniku nie przedłożenia w terminie dokumentów, których obowiązek przedłożenia został nałożony postanowieniem z dnia [...] r., organ nadzoru jest zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce. M. i R. O. złożyli odwołanie od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia oraz zawieszenia postępowania lub przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili decyzji naruszenia przepisu art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominiecie istotnych dla sprawy ustaleń, a tym samym naruszenie obowiązku ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący wskazują bowiem, iż organ pierwszej instancji nie zbadał stanu prawno-własnościowego obiektu objętego nakazem rozbiórki. Nakaz ten może być skutecznie skierowany tylko do osoby będącej właścicielem lub zarządcą obiektu. Skarżący podnieśli, iż decyzja ta narusza także przepis art. 107 k.p.a. ze względu na niepodanie w zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej, zwłaszcza zaś nie wskazanie dlaczego nie ma możliwości zalegalizowania objętego rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji obiektu. Skarżący zarzucili również naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę całkowicie pominął słuszny interes obywateli jako strony postępowania, naruszył zaufanie do organów państwa, a w szczególności organów samorządu terytorialnego gminy. Skarżący utrzymują również, iż byli nienależycie informowani o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik postępowania, organ nie udzielił im bowiem żadnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący wskazują także, iż Rada Gminy w dniu [...] r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy. Założenia planu przewidywały dopuszczalność zabudowy letniskowej na gruncie, na którym posadowiony jest obiekt będący przedmiotem postępowania. Sytuację zmieniła uchwała Rady Gminy z dnia [...] r., którą uchylono uchwałę z dnia [...] r. i odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnoszą jednak, iż obecnie przewiduje się ponowne przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działki na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt zostaną przeznaczone pod zabudowę letniskową, dlatego też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przedwczesna, a przed jej wydaniem powinny zostać wyjaśnione sprawy ostatecznej klasyfikacji gruntów, na których usytuowanych jest przedmiotowy obiekt. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż posadowieniu przez inwestora przedmiotowego budynku stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z regulacją powołanego przepisu organ pierwszej instancji nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej, a wobec braku ich przedłożenia zobowiązany był do wydania decyzji o rozbiórce. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w sposobie prowadzeni postępowania przez organ pierwszej instancji. Wskazano, iż obowiązek rozbiórki może zostać nałożony na właściciela, inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego, natomiast z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, iż inwestorami przedmiotowego obiektu byli M. i R. O. Ponadto skarżący nie kwestionowali w trakcie kontroli ustaleń organu w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości. Jako nie mające znaczenia dla sprawy uznane zostały przez organ odwoławczy twierdzenia skarżących, co do projektowanych zmian przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. Strony miały możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, jak również zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. M. i R. O. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia tak jej jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Skarżący zarzucili, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, w tym istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż organ odwoławczy nie odniósł się od zarzutów sformułowanych przez skarżących w odwołaniu, a dotyczących naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 77, 80 i 107 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreśli, że organ odwoławczy nie odniósł się poprzez wskazanie konkretnych dowodów do zarzutów skarżących, w zakresie braku ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu prawno-własnościowego obiektów, których dotyczy nakaz rozbiórki. Zdaniem skarżących w odniesieniu do właściwego określenia adresatów nakazu rozbiórki nie powinno być żadnych wątpliwości, a brak udokumentowania stanu prawno-własnościowego w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest więc istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowy budynek letniskowy z tarasem jest obiektem budowlanym, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz, iż został on wybudowany w [...] r. bez uzyskania takiego pozwolenia. W takich okolicznościach zastosowanie musiał znaleźć przepis art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Regulacja zawarta w art. 48 ustawy Prawo budowlane umożliwia legalizację obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przy spełnieniu dodatkowych warunków. Dla legalizacji takiego obiektu konieczne jest, aby był on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszał przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ustęp 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje na zakres dokumentów, których przedłożenie organom nadzoru architektoniczno-budowlanego jest konieczne dla stwierdzenia czy powyżej określone przesłanki legalizacji samowoli budowlanej są spełnione. Nie przedłożenie tych dokumentów rodzi, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy, po stornie organów nadzoru obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w wyniku upływu sześćdziesięciodniowego terminu, jaki organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wyznaczył M. i R. O. na przedłożenie wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentów. Nie wypełnienie przez skarżących w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego z tarasem wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego pozbawione są w tym względzie jakiegokolwiek uznania, a nakaz rozbiórki jest jedynym rozstrzygnięciem, jakie w tym stanie faktycznym i prawnym mogły wydać. Sąd nie podziela zdania skarżących, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie ustaliły stanu prawno-własnościowego budynku, który jest przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę. Protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działce Nr [...] w P. wskazuje, iż inwestorem oraz właścicielem i zarządcą obiektu są M. i R. O. Skarżący podpisali protokół kontroli i w toku postępowania do czasu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego nie kwestionowali ustaleń poczynionych przez organ w trakcie kontroli. W aktach sprawy znajduje się również wypis z rejestru gruntów, który wskazuje, iż właścicielami nieruchomości, na której znajduje się budynek będący przedmiotem sprawy, są M. i R. O. W istocie skarżący nie kwestionują, że są właścicielami przedmiotowego budynku, co potwierdzili na rozprawie w dniu [...] r., a jedynie podnoszą, iż organ tego faktu dostatecznie nie udokumentował. Podkreślić należy, iż wypis z rejestru gruntów poparty potwierdzeniem stanu prawno-własnościowego tego gruntu przez jego właścicieli oraz brakiem kwestionowania tych ustaleń przez któregokolwiek z uczestników postępowania jest wystarczającym dla rozpatrywanej sprawy udokumentowaniem stanu prawno-własnościowego przedmiotowego budynku. Wskazać należy także, iż zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek rozbiórki nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Przepis ustawy nie wskazuje konkretnie, który z tak wskazanych podmiotów powinien stać się adresatem nałożonego nakazu rozbiórki. W orzecznictwie i doktrynie przeważa opinia, iż obowiązkiem tym w pierwszej kolejności obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Ponieważ, jak wynika z protokołu kontroli w przedmiotowej sprawie inwestor jest tożsamy z właścicielem nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wybudowany budynek oraz jego zarządcą, brak jest konieczności szczegółowego badania stanu prawno-własnościowego budynku, gdyż obowiązek ten każdorazowo spoczywał będzie na M. i R. O. Nie zasługują na uznanie również argumenty skarżących, iż realizując budowę przedmiotowego obiektu posiadali informację o uchwale Rady Gminy z dnia [...] r. o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miał przewidywać dopuszczalność zabudowy letniskowej. Nawet uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o oczekiwanej przez skarżących treści nie zwalniałoby ich z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, tym bardziej zaś sytuacja, gdy do chwili obecnej plan taki nie został uchwalony, a Rada Gminy w [...] r. odstąpiła od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowy budynek letniskowy brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego co w efekcie także uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zasada ta określana jako zasada legalności działania, znajduje swój wyraz w przepisie art. 6 k.p.a. Tak długo, jak zamierzenia organów samorządu terytorialnego, co do sposobu przeznaczenia poszczególnych gruntów położonych na terenie gminy, nie zostaną przyobleczone w formę przepisu prawa miejscowego, które w tym przypadku przyjmują postać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak długo nie mogą one być podstawą działania organów administracji publicznej. Organy administracji rozpatrując więc poszczególne sprawy nie mogą kierować się zamierzeniami innych organów, dopóki te są tylko zamierzeniami, zwłaszcza, iż jak wskazuje przykład niniejszej sprawy zamierzenia te mogą być zmieniane lub zupełnie porzucane. Sąd nie podziela również zarzutów skarżących co do naruszenia zasad postępowania poprzez nie wyjaśnienie dlaczego nie ma możliwości zalegalizowania budynku będącego przedmiotem postępowania. Jak wskazano wyżej warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest dostarczenie wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów, których obowiązek przedłożenia został nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nie wypełnienie przez skarżących tego obowiązku zamyka możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu oraz rodzi wobec organów nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki. O takich konsekwencjach niewykonania nałożonego obowiązku skarżący zostali poinformowani w uzasadnieniu do powyżej wskazanego postanowienia. W tym kontekście zauważyć również należy, iż art. 7 k.p.a. dotyczy słusznego interesu obywateli, ale także interesu społecznego, którego ochrona realizuje się miedzy innymi przez stanie na straży praworządności. Samowolne wybudowanie domku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia nie wschodzi w zakres pojęcia słusznego interesu obywatela, a obowiązkiem organów administracji publicznej jest ochrona porządku prawnego, która polega także na doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w przypadku jego naruszenia. Zasada informowania stron wyrażona w art. 9 k.p.a. obejmuje m.in. wskazanie na okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, tak aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co realizuje się np. poprzez wskazania, iż wydanie nakazu rozbiórki będzie konsekwencją niewykonania obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, nie oznacza jednak, iż na organach administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia doradztwa prawnego. Reasumując sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w pełni odpowiadają prawu Z wymienionych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska MK