II SA/Po 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...]listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], którą odmówiono L. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) Prezydent Miasta P. (Dyrektor Poznańskiego Centrum Świadczeń) wyjaśnił, iż wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną (faktyczną) powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą 20% wydatków ponoszonych przez osobę otrzymującą dodatek. W przypadku przekroczenia maksymalnego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego dodatek obniża się o kwotę stanowiącą nadwyżkę dochodu. Organ ustalił, że średni miesięczny dochód skarżącej wyniósł [...]zł. W oparciu o tę kwotę obliczył wysokość dodatku mieszkaniowego ([...]zł). Następnie wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatku nie przyznaje się, jeżeli obliczony dodatek stanowi kwotę niższą niż 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. W odwołaniu L. J. podniosła, że decyzja została podjęta na podstawie błędnego wyliczenia wielkości jej średniego dochodu miesięcznego. W przyjętej kwocie [...]zł zawarto bowiem dodatek pielęgnacyjny i zwrot nadpłaty z zaliczek z tytułu mieszkaniowych opłat eksploatacyjnych. Zdaniem L. J. dodatku pielęgnacyjnego nie można wliczać do dochodu. Skarżąca wyjaśniła, że otrzymuje go z racji wieku i niemożności samodzielnej egzystencji (ma 94 lata i potrzebuję pomocy w codziennej egzystencji). Dodatek pielęgnacyjny pełni zatem tę samą funkcję co zasiłek pielęgnacyjny, który nie jest wliczany do dochodu. Na poparcie swojego stanowiska L. J. powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji stwierdziła też, że traktowanie dodatku pielęgnacyjnego inaczej niż zasiłku pielęgnacyjnego przy obliczaniu dochodu narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Osobno skarżąca zakwestionowała zasadność wliczania do dochodu kwoty wynikającej z nadpłaty wpłacanych przez dwanaście miesięcy zaliczek na poczet świadczeń mieszkaniowych. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu - przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu wynoszącą 35m2, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym, jeżeli średni miesięczny dochód jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w dniu złożenia wniosku (954,44 zł). Kolegium wskazało, że średni miesięczny dochód skarżącej wynosi [...]zł. Podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego właścicielom lokali mieszkalnych stanowią następujące rodzaje wydatków: opłaty za energię cieplną i wodę dostarczaną do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Kolegium ustaliło następnie, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej jest większa od normatywnej (40,20 m2). Kwotę wydatków ([...]zł) zmniejszono zatem stosunkowo do wielkości normatywnej ([...]zł). Do kwoty tej dodano wydatki związane z brakiem instalacji ciepłej wody ([...]zł) ustalając kwotę stanowiącą podstawę obliczenia dodatku w wysokości [...]zł. Zdaniem Kolegium, skoro średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego-brutto ([...] ) wyniósł [...]zł, a 20 % wydatków własnych gospodarstwa domowego: [...] zł, to dodatek mieszkaniowy wyniósłby [...] zł ([...] zł - [...] zł). W takich przypadkach dodatku nie przyznaje się, bowiem byłby on niższy aniżeli 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji (12,72 zł - art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzje dotyczące przyznawania dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego. Podstawowe kryterium stanowi dochód z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe (art. 3 ust. 3 ustawy). Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej (o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.). Kolegium wskazało, że wymieniony katalog odliczeń jest zamknięty, stąd od dochodu nie odlicza się zaliczki na podatek, składki zdrowotnej, czy dodatku pielęgnacyjnego. Mając to na względzie organ odwoławczy stwierdził, że dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego L. J. został prawidłowo ustalony. W okresie obejmującym 3 miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku (kwiecień, maj, czerwiec 2008 r.) skarżąca uzyskała dochód w kwocie [...]zł brutto. Dochód ten stanowią: emerytura ([...]zł x 3), dodatek pielęgnacyjny ([...]x 3), nadpłata za rozliczenie kosztów ogrzewania ([...]zł). W konkluzji Kolegium powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K16/03, który orzekł, że art. 3 ust. 3 ustawy - w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczać dodatek pielęgnacyjny do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy - jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Organ zasygnalizował również, iż toczą się prace nad zmianą ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dotyczą one w szczególności art. 3 ust. ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Projekt zmian przewiduje właśnie odliczenie dodatku pielęgnacyjnego od dochodu stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W skardze L. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta P. na jej rzecz 500 zł odszkodowania z tytułu przewlekłego rozpoznania sprawy. Jej zdaniem organy błędnie wyliczyły średni miesięczny dochód stanowiący podstawę ustalenia dodatku mieszkaniowego. Do kwoty tej nie należało wliczać dodatku pielęgnacyjnego (analogicznie jak nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego). W dalszej części skargi powtórzyła argumentację odwołania, wskazując dodatkowo, że zgodnie z art. 16 ust 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) otrzymanie dodatku pielęgnacyjnego wyłącza możliwość otrzymania zasiłku. Oznacza to, iż oba świadczenia pełnią identyczną funkcję. W dalszej części skargi L. J. ponownie zakwestionowała możliwość wliczenia do dochodu zwrotu nadpłat z zaliczek z tytułu świadczeń mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1 ustawy). Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o jakiej mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 3 ust. 3 ustawy) Podstawowym zarzutem skargi L. J . uczyniła błędne wyliczenie jej dochodu stanowiącego kryterium przyznania i wysokości dodatku mieszkaniowego. Jej zdaniem do dochodu tego nie należało wliczać dodatku pielęgnacyjnego, jako że spełnia on tę samą funkcję co zasiłek pielęgnacyjny (podlegający odliczeniu). Zarzut ten okazał się trafny. W ocenie Sądu "dodatek pielęgnacyjny", o którym mowa w art. 3 i 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), choć nie został wymieniony wprost w katalogu odliczeń (art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) - podlega odliczeniu od dochodu, gdyż mieści się w pojęciu szeroko rozumianych "zasiłków pielęgnacyjnych". Do wniosku takiego prowadzi wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisów dotyczących warunków przyznania poszczególnych świadczeń pielęgnacyjnych. Dalszy wywód poprzedzić należy wskazaniem, że wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03 Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK ZU 2004, nr 7/A, poz. 68). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są wiążące dla organów i Sądów, również w zakresie, w jakim uznają zgodność danego przepisu z wzorcem konstytucyjnym. Stwierdzenie konstytucyjności regulacji ustawowej nie wyklucza jednak wykładni jej przepisów, tym bardziej, jeżeli w danym zakresie Trybunał Konstytucyjny odmówił odpowiedzi na postawione pytanie prawne. W wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że postawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytanie dotyczyło zdania drugiego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - zawierającego katalog odliczeń od dochodu. Oznacza to, że Rzecznik skarżył "lukę w prawie polegającą na niezamieszczeniu w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 dodatku pielęgnacyjnego, jako świadczenia uprzywilejowanego w związku z ustaleniem prawa do dodatku mieszkaniowego" (uzasadnienie wyroku K 16/03). Tak postanowione pytanie ograniczyło zakres badania Trybunału Konstytucyjnego, bowiem - pełniąc rolę negatywnego prawodawcy, którego rola zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących - mógł wypowiedzieć się jedynie o konstytucyjności istniejącej regulacji pozytywnej (wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy wyłączeń). Konsekwencją tak rozumianych kompetencji Trybunału było uznanie kwestionowanej regulacji prawnej za konstytucyjną, przy przyjęciu "pewnej niekonsekwencji ustawodawcy", w odniesieniu do przedmiotowej regulacji. Mając to na względzie stwierdzenie konstytucyjności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznawany w oparciu o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz dodatek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są identyczne ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie (niepełnoprawność uprawnionego), cel i funkcje. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek) nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Nie może ujść z pola widzenia fakt, że oba świadczenia, mając charakter pieniężny, nie służą one "wzbogaceniu" uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia, wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Zauważyć też należy, iż pozostałe wyłączenia przewidziane w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - takie jak: dodatki dla sierot zupełnych, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, czy dodatki mieszkaniowe - również odnoszą się do świadczeń otrzymywanych przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny (a stanowi go umożliwienie pokrycia zwiększonych wydatków, wynikających z niepełnosprawności i niemożności samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych), brak jest podstaw aby nie było ono traktowane identycznie. Równoważność tych świadczeń potwierdza powołany przez L. J. art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten pozbawia zasiłku pielęgnacyjnego osobę uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek i dodatek zostały zrównane, to wykładnia systemowa skłania do przyjęcia, że powinny one być jednakowo traktowane także na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia, że pomimo spełnienia przesłanek do zasiłku pielęgnacyjnego, osoba pobierająca dodatek pielęgnacyjny pozbawiona byłaby możliwości odliczenia tego świadczenia od dochodu. Za możliwością odliczenia dodatku pielęgnacyjnego od dochodu dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 744/06; wyrok z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1277/07 publ. OSP 2009/5/50; wyrok z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 941/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a stanowisko w nich wyrażone Sąd w tym składzie w pełni aprobuje. Wymaga jednak zasygnalizowania, że w omawianym zakresie nie ukształtowała się konsekwentna linia orzecznicza (por. wyrok z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07, wyrok z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1492/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w części dotyczącej wliczenia do dochodu skarżącej zwrotu nadpłaty z zaliczek z tytułu mieszkaniowych opłat eksploatacyjnych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 zd. 1 zd. 1 za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W ocenie Sądu taka redakcja przepisu ("wszelkie przychody"), oznacza, że należy ustalić przede wszystkim rzeczywistą sytuację majątkową osoby w danym okresie, która jest pochodną otrzymanych do jej dyspozycji środków finansowych. Podkreślenia również wymaga fakt, iż kwoty uiszczane w formie zaliczek we wcześniejszych miesiącach podwyższają wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 4 ustawy). Zważywszy, że odliczenie od dochodu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego spowoduje, iż nie znajdzie zastosowania art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ([...] zł wydatków na powierzchnię normatywną - <20% x [...] zł dochodu> = [...] zł) - Sąd postanowił uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzję Prezydenta Miasta P. uchylono na podstawie art. 135 ustawy procesowej. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (w oparciu o wskazaną przez Sąd wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) jest bowiem konieczne dla zachowania zasady bezpośredniości i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie rozpoznał wniosku L. J. o zasądzenie od organu na jej rzecz odszkodowania w wysokości 500 zł, gdyż żądanie to wykraczało poza zakres jego kognicji (sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego aktu). /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK