II SA/Po 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skarg J. M. i Z. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej; oddala skargi Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu J. M. przypisanej do zwrotu należności w kwocie [...]zł, odsetek w kwocie [...]zł i kosztów komorniczych w wysokości [...] zł wynikających z obowiązku zwrotu przyznanych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, co daje łącznie kwotę [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], zasądzono od J. M. oraz od Z. M. na rzecz Powiatu Ostrowskiego kwotę [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz kwotę [...]zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. w dniu [...] lipca 2015 r. wniósł do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. (dalej jako: "PUP") wniosek o umorzenie kwoty [...]zł otrzymanej na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami wobec braku środków na spłatę należności. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o odmowie umorzenia J. M. zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, odsetek i kosztów postępowania sądowego jednak decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. Następna decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie umorzenia należności została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., który skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podobnie ponownie wydana decyzja Starosty z dnia [...] września 2016 r. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. Również decyzja Starosty z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie umorzenia J. M. zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, odsetek i kosztów postępowania sądowego jednak decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponownie (po raz piąty) rozpoznając spraw Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzekł o umorzeniu J. M. przypisanej do zwrotu należności w kwocie [...]zł, odsetek w kwocie [...]zł i kosztów komorniczych w wysokości [...] zł wynikających z obowiązku zwrotu przyznanych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, co daje łącznie kwotę [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. oraz Z. M.. J. M. wskazał, że doszło do naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako: "ustawa") poprzez żądanie zwrotu pomocy wyższej niż przyznano umową o przyznaniu środków, tj. łącznie [...] zł, a więc znacznie przekraczającej [...] zł w sytuacji, gdy odwołujący wywiązał się ze wszystkich zobowiązań. Odwołujący wskazał, iż naruszono art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także brak jest w decyzji rozliczenia wyegzekwowanych należności od poręczycielki w kwocie [...]zł i nie wiadomo jak organ księgował te należności, ponieważ pomoc udzielona w kwocie [...]zł została już wyegzekwowana i poręczyciel ma roszczenie o zwrot wyegzekwowanej należności. J. M. wnosił w odwołaniu o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku z wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wniesionego do Sądu Najwyższego oraz dowodził, iż jako bezrobotny otrzymał kwotę [...]zł i z przyczyn niezależnych od siebie nie był w stanie podjąć w terminie działalności, którą rozpoczął z opóźnieniem i prowadził ją aż do momentu, gdy się rozchorował, a więc ponad termin określony w umowie. Odwołujący podkreślił w odwołaniu, iż od listopada 2016 r. do czerwca 2017 r. PUP wyegzekwował kwotę [...]zł, a więc kwotę przekraczającą otrzymane wsparcie, a w zaskarżonej decyzji wskazano, iż na dzień wydania decyzji do umorzenia była kwota [...]zł, a więc znacznie przekraczającą otrzymane dofinansowanie. Z. M. w treści odwołania wywiodła, że naruszono art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy przez niesłuszne i wbrew dowodom przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia pobranego świadczenia wobec odwołującego i nieuwzględnienia pozytywnej opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy. Ponadto, zainteresowana zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Z. M. wniosła również o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku z wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wniesionego do Sądu Najwyższego. W odwołaniu wskazano, iż "organ prowadząc postępowanie wyegzekwował kwotę [...]zł, a poręczyła ona kwotę [...]zł, zatem egzekwowana kwota łączna wynosi [...] zł i jest wyższa od zasądzonej wszczętej w egzekucji. Z. M. podkreśliła, iż pomimo zawieszenia egzekucji, organ zapowiada, że będzie w stosunku do niej prowadził dalszą egzekucję, a wie, że będzie jej trudno dochodzić żądanej należności od J. M.. Zdaniem odwołującej, kwota pomocy w wysokości [...] zł została już spłacona, a nie wie ona jak organ księgował wyegzekwowane należności od jej wynagrodzenia. Odwołująca wnosiła o umorzenie w stosunku do niej żądanej należności, ponieważ dalsze prowadzenie wobec niej postępowania egzekucyjnego pozbawi ją niezbędnych kosztów utrzymania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rozpoznając wniesione odwołanie organ przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy, wskazując następnie, że Starosta wziął pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. i po uzyskaniu pozytywnej opinii Powiatowej Rady R. Pracy i przedłożeniu wywiadu środowiskowego na temat sytuacji materialnej J. M. orzekł o umorzeniu pozostałej do spłaty należności, na którą składają się należność główna, odsetki i koszty postępowania egzekucyjnego. Wojewoda stwierdził, że z przedłożonego wywiadu środowiskowego wynika, ze J. M. ma duże stałe wydatki, których nie jest w stanie pokryć z otrzymywanej renty i korzysta z pomocy społecznej. W wywiadzie środowiskowym wskazano, iż J. M. posiada tylko dochód w postaci renty w wysokości [...] zł miesięcznie, choruje przewlekle i sam prowadzi gospodarstwo domowe. Ponadto, stwierdzono, że J. M. ma stałe wydatki w wysokości ok. [...] zł i stara się o przyznanie zasiłku celowego z opieki społecznej na zakup żywności. Wobec powyższego, Starosta zasadnie uznał, iż wystąpiła przesłanka zawarta w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy dotycząca możliwości pozbawienia J. M. niezbędnych środków utrzymania w sytuacji dochodzenia od niego żądnej należności i umorzył pozostałą do spłaty należność wobec wnioskodawcy. Takiego rodzaju decyzja uznaniowa została jednoznacznie umotywowana i jest dla niego korzystna. Wojewoda zwrócił następnie uwagę, że odwołujący dowodzili, iż umorzenie powinno dotyczyć całej kwoty należności, którą zobowiązani byli zapłacić, tj. także wyegzekwowanych już kosztów komorniczych, kosztów sądowych, odsetek i należności głównej, tj. kwoty należności ustalonej na dzień złożenia wniosku o umorzenie. Wobec powyższego, umorzenie należności wobec J. M. miało się opierać na zwrocie przez Starostę Ostrowskiego wyegzekwowanych już środków od Z. M.. Organ II instancji nie podziela takiego rodzaju stanowiska. Należy bowiem stwierdzić, iż art. 76 ust. 7 ustawy dotyczy prowadzenia postępowania o umorzenie należności istniejących w czasie wydawania rozstrzygnięcia w tej sprawie, a nie postępowania o umorzenie należności, które zostały już uregulowane w toku toczącego postępowania egzekucyjnego. Nie można uznać, iż toczące się postępowanie o umorzenie należności powinno skutkować automatycznym ustawowym zawieszeniem postępowania cywilnego egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie żądanej należności, zgodnie z wykładnią językową musi dotyczyć należności istniejących na dzień wydawania decyzji, ponieważ brak jest podstaw do umorzenia należności spłaconych i ich ewentualnego późniejszego zwracania dłużnikom. W decyzji Starosty jednoznacznie wskazano, iż na dzień wydania decyzji J. M. jako dłużnikowi solidarnemu pozostało do spłaty [...] zł, w tym należność główna w kwocie [...]zł, odsetki w kwocie [...]zł i koszty komornicze w wysokości [...] zł. Należy wyjaśnić, iż potrącenia z wynagrodzenia Z. M. w pierwszej kolejności zaliczane były na zaległe koszty zastępstwa procesowego, koszty sądowe, odsetki oraz zaliczki egzekucji komorniczej, a w dalszej kolejności na uregulowanie należności głównej. Szczegółowe zestawienie zaliczania tych kosztów znajduje się w dokumentacji sprawy (k. 453-455), a wnioskodawca potwierdził, iż zapoznał się z dokumentacją jego sprawy w PUP. Wobec powyższego, nie można uznać argumentów zawartych w odwołaniach, iż wnioskodawca otrzymał tylko [...] zł tytułem wsparcia, a wyegzekwowano już kwotę [...]zł, która powinna być częściowo zwrócona. Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Starosta jednoznacznie wskazał, iż całe postępowanie o umorzenie żądanej należności dotyczy wniosku J. M., a w świetle przepisów Kodeksu Cywilnego zwolnienie z długu jednego z dłużników solidarnych, nie ma skutku względem pozostałych dłużników. Zwolnienie z długu (jakim jest umorzenie należności w trybie 76 ust. 7 ustawy) powoduje wygaśnięcie zobowiązania solidarnego, ale tylko w stosunku do zwolnionego dłużnika, a nie w ogólności. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja była wydana w sprawie J. M., całe postępowanie dotyczyło jego wniosku o umorzenie należności i opinia Powiatowej Rady Rynku Pracy dotyczyła wniosku J. M. w tej sprawie. Z. M., tj. dłużnik solidarny występowała w sprawie jako strona, ponieważ miała ona interes prawny w sprawie o umorzenie należności wobec J. M.. Wojewoda podkreślił, że z dokumentacji wynika, iż Z. M. w odwołaniu z dnia [...] września 2017 r. jednoznacznie wskazywała, iż także jej sytuacja materialna jest zła, szczególnie w przypadku wznowienia postępowania egzekucyjnego w stosunku do jej osoby i wnosiła o umorzenie żądanej kwoty przez PUP. Wobec powyższego, Starosta powinien obecnie, jeżeli pozostała ona jedynym dłużnikiem, w odrębnym postępowaniu, zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy, także rozpatrzyć wniosek Z. M. zawarty w odwołaniu o umorzenie pozostałych do spłaty należności wobec PUP. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. oraz Z. M. podnosząc zarzuty naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy przez niesłuszne i wbrew dowodom przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia pobranego świadczenia oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. W swoje skardze J. M. zakwestionował okoliczności powstania zobowiązania, wskazując, oraz podkreślił, że jego sytuacja życiowa i materialna jest bardzo zła. N. Z. Marciniak wskazała na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzekającej o umorzeniu J. M. przypisanej do zwrotu należności w kwocie [...]zł, odsetek w kwocie [...]zł i kosztów komorniczych w wysokości [...] zł wynikających z obowiązku zwrotu przyznanych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej, co daje łącznie kwotę [...]zł. Konsekwentnie na tym etapie postępowania Sąd nie był uprawniony do badania zasadności samej wysokości dochodzonej należności, czy też okoliczności związanych z jej powstaniem, co powoduje, że podniesione w skargach zarzuty dotyczące powyższych kwestii nie mogły zostać rozpoznane. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo umorzenie tych należności w całości bądź w części nastąpić może wtedy, gdy wystąpiła jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Decyzja w omawianym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest uprawnieniem nieograniczonym i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z dowolnością czy też samowolą. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zakres uznania administracyjnego nie obejmuje etapu postępowania, związanego z zastosowaniem cytowanego art. 76 ust. 7 ustawy, który dotyczy ustaleń stanu faktycznego polegających na ocenie czy zachodzą przesłanki rozłożenia na raty obciążających stronę należności czy też umorzenia należności. Organ administracyjny powinien zatem dokładnie zbadać w oparciu o obiektywne kryteria istnienie bądź nieistnienie okoliczności wymienionych w pkt 1 - 4 tego przepisu, co wiąże się w szczególności z koniecznością analizy sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej wnioskodawczyni oraz dokonania oceny możliwości a także konsekwencji ściągnięcia wymaganej należności w stosunku do strony. Dopiero ustalenie, czy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek warunkujących rozłożenie na raty czy też umorzenie należności, uprawnia organ zatrudnienia do podjęcia tej decyzji. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek rozłożenia na raty czy też umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji publicznej po zbadaniu sytuacji materialnej skarżącego uznały, że ma on duże stałe wydatki, których nie jest w stanie pokryć z otrzymywanej renty i korzysta z pomocy społecznej. W wywiadzie środowiskowym wskazano, iż skarżący posiada tylko dochód w postaci renty w wysokości [...] zł miesięcznie, choruje przewlekle i sam prowadzi gospodarstwo domowe. Ponadto, stwierdzono, że skarżący ma stałe wydatki w wysokości ok. [...] zł i stara się o przyznanie zasiłku celowego z opieki społecznej na zakup żywności. Wobec powyższego, Starosta zasadnie uznał, iż wystąpiła przesłanka zawarta w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy dotycząca możliwości pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania w sytuacji dochodzenia od niego żądnej należności i umorzył pozostałą do spłaty należność wobec wnioskodawcy. Sąd podkreśla, że wydana w niniejszej sprawie decyzja jest zatem korzystna dla skarżącego. Równocześnie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że organ ten nie mógł umorzyć wyegzekwowanych już środków od Z. M.. Przepis art. 76 ust. 7 ustawy dotyczy prowadzenia postępowania o umorzenie należności istniejących w czasie wydawania rozstrzygnięcia w danej sprawie, a nie postępowania o umorzenie należności, które zostały już uregulowane w toku toczącego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie o umorzenie należności nie może skutkować automatycznym ustawowym zawieszeniem postępowania cywilnego egzekucyjnego. Tym samym umorzenie żądanej należności może dotyczyć należności istniejących na dzień wydawania decyzji, ponieważ brak jest podstaw do umorzenia należności spłaconych i ich ewentualnego późniejszego zwracania dłużnikom. W decyzji Starosty jednoznacznie wskazano, iż na dzień wydania decyzji skarżącemu jako dłużnikowi solidarnemu pozostało do spłaty [...] zł, w tym należność główna w kwocie [...]zł, odsetki w kwocie [...]zł i koszty komornicze w wysokości [...] zł. Tym samym jedynie powyższa kwota mogła zostać umorzona, co zasadnie zostało dokonane przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.