II SA/Po 1011/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. D. i A. W. na na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wójt Gminy S. Las decyzją z dnia 11 września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy S. Las nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 1003), zmienionej uchwałą Rady Gminy S. Las nr LI [...]/10 z dnia 26 sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. 3885), ustalił A. W. oraz B. D. – proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności – opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł każdemu z nich, z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości o powierzchni 0,0777 ha, położonej w miejscowości C., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o całkowitej powierzchni 0,1427 ha, ark. mapy 6, obręb C., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy S. Las kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w C. , przy której położona jest niniejsza nieruchomość. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości części wskazanej wyżej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w C. odebrano na podstawie protokołu komisyjnego odbioru robót z dnia 9 listopada 2011r. Organ uznał dzień 1 lutego 2012 r. za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. W dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, jak i księgi wieczystej nr [...] [...], właścicielem nieruchomości był B. D. w udziale [...] i A. W. w udziale [...]. W przedmiotowym postępowaniu, jako dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej organ przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, A. J.. W. nieruchomości zarówno według stanu przed, jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określone zostały dla funkcji nieruchomości, zgodnie z zapisami rejestru gruntów, jak również bez uwzględniania części składowych nieruchomości, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Organ podkreślił, że sporządzony operat szacunkowy wyraźnie wskazuje różnicę pomiędzy wartością 1m˛ wycenianej nieruchomości według stanu przed i odpowiednio po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z operatem szacunkowym, wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wyniosł [...] zł, natomiast wartość tej nieruchomości po wybudowaniu wskazanego urządzenia osiągnął wartość [...] zł. W rezultacie wzrost wartości nieruchomości osiągnął sumę [...] zł, z czego 15% stanowiło kwotę [...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał między innymi, że organ odwoławczy uznając przyjęte przez organ I instancji dowody, uchylił się od wyjaśnienia, dlaczego odmówił mocy dowodowej twierdzeniom skarżących w zakresie partycypowania w budowie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejną decyzją z dnia 25 sierpnia 2016 r. utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Strona ponownie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 897/16, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 437/15, w tym w szczególności organ nie uzupełnił materiału dowodowego, nie dokonał analizy rachunków przedłożonych przez skarżących – wskazujących na ich partycypację w budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej. W ocenie WSA, Gmina zobowiązana była do wybudowania infrastruktury technicznej obejmującej w szczególności odcinek od kanału głównego w kierunku nieruchomości skarżących aż do studzienki kanalizacyjnej, skarżący zaś – od studzienki do instalacji wewnętrznej budynku. Z akt sprawy wynika, że długość odcinka wykonanego na koszt Gminy wyniosła 5,79 mb, natomiast długość odcinka wykonanego na koszt właścicieli nieruchomości 1,0 mb. W związku z powyższym, we wskazanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r. Sąd stwierdził, że wydatki na budowę infrastruktury technicznej na odcinku od granicy nieruchomości do studzienki kanalizacyjnej powinna była ponieść Gmina. Dalej Sąd wskazał, że wydatki te podlegają odliczeniu od opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. Również ten wyrok nie został zaskarżony skarga kasacyjna przez żadna ze stron w związku z czym stał się prawomocny od dnia 27 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i ustaliło A. W. oraz B. D. opłatę adiacencką w wysokości po [...] zł każdemu z nich, z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w C. . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego – rzeczoznawca potwierdził aktualność wartości nieruchomości z dnia 13 maja 2014 r. (klauzula aktualności z 30 czerwca 2017 r.). Organ stwierdził, że w sprawie bezsporne było, iż przedmiotowe przyłącze zostało wykonane, jednak inwestycja została wykonana ze środków publicznych jedynie do granicy działki skarżących. Fragment od granicy nieruchomości do studzienki rewizyjnej położonej na posesji skarżących, a następie do budynku mieszkalnego na tej działce został wykonany i sfinansowany przez strony. Kolegium przyjęło, iż na poczet opłaty adiacenckiej należało zaliczyć wartość nakładów poniesionych przez skarżących na rzecz budowy kanalizacji sanitarnej. Zachodziła konieczność ustalenia wartości nakładów skarżących oraz ponownego wyliczenia opłaty adiacenckiej, z uwzględnieniem poczynionych nakładów. Korygując wysokość opłaty adiacenckiej organ odwoławczy miał na względzie, iż zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż skarżący pokryli koszty budowy przyłącza kanalizacyjnego i zapłacili z tego tytułu [...] zł. Potwierdza to przede wszystkim dowód wpłaty (pokwitowanie) na powyższą kwotę za wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej z dnia 7 grudnia 2011 r., a ponadto pismo wystawione skarżącym przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Inżynieryjne "Kaja" z dnia 7 października 2016 r. Kwota [...]zł stanowi więc wartość nakładów poniesionych przez skarżących. Kwota ta została zaliczona na poczet wzrostu wartości nieruchomości. W konsekwencji Kolegium ustaliło, iż opłata adiacencka w niniejszej sprawie wynosi [...] zł, jako 15 % kwoty [...]złotych (wzrost wartości nieruchomości pomniejszony o dokonane nakłady). B. D. i A. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w P. z dnia 27 lipca 2017 r., zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do uchylenia wydanych decyzji. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2017 r. oraz o zwrot zasądzonych od SKO w P. solidarnie na rzecz skarżących stu złotych tytułem kosztów sądowych, wraz z odsetkami ustawowymi od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że przedmiotowa decyzja SKO narusza powagę rzeczy osądzonej, ponieważ odnosi się do sprawy, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Niezależnie od tego, zdaniem skarżących, SKO przyjęło niezgodną z tym wyrokiem WSA metodologię naliczenia opłaty adiacenckiej, co spowodowało, że skarżący zmuszeni przez Gminę S. Las do poniesienia kosztów udziału (partycypacji) w wybudowaniu kanalizacji w wysokości [...] zł (co zostało już zapłacone), zostaną zmuszeni do poniesienia kolejnych kosztów, tym razem dotyczących ustalenia nowej stawki opłaty adiacenckiej w wysokości łącznie [...] zł (stara stawka – [...] zł). W związku z tym "za karę", że Gmina zmusiła skarżących do udziału w kosztach budowy kanalizacji, łącze koszty poniesione przez skarżących wyniosą - [...] zł + [...] zł = [...] zł. Według skarżących, odwracając sytuację, gdyby skarżący nie zapłacili kosztów partycypacji w budowie kanalizacji [...] zł, opłata adiacencka wyniosłaby [...] zł, czyli kwota niezapłacona całkowicie pokryłaby koszt opłaty adiacenckiej, a Gmina miałaby nadwyżkę pokrycia kosztów budowy kanalizacji w kwocie [...]zł – [...] zł = [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana został z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr [...], a wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron. Ponownie rozpatrując sprawę tak organ odwoławczy jak i orzekający aktualnie Sąd wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyżej wyroku WSA. Powyższe wynika wprost z art. 153 P.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Reguła wyrażona w art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol [...]; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk [...], oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170). Mając na uwadze powyższe, orzekający sprawie organ II instancji nie mógł zignorować oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanym prawomocnym wyroku WSA. Pomimo tego SKO orzekło niezgodnie z ta oceną i wskazaniami bowiem pomniejszyło różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez skarżących na rzecz budowy kanalizacji sanitarnej, a następnie naliczyło opłatę adiacencka przewidzianą w uchwale Rady Gminy S. Las nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r. od tak uzyskanej wartości, mimo że Sąd w powyższym prawomocnym wyroku sygn. II SA/Po [...] wprost wskazał, że wydatki poniesione przez skarżących podlegają odliczeniu od opłaty adiacenckiej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. był od czasu wejścia w życie ustawy kilkukrotnie nowelizowany i w różnych okresach czasu przewidywał zarówno zaliczanie na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (tekst pierwotny ustawy), jak i metodę przyjęta w zaskarżonej decyzji przez SKO w P. (zmiana wprowadzona z dniem 22 października 2007 r.) i wreszcie zaliczanie na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (zmiana wprowadzona z dniem 23 sierpnia 2017 r.). Wyrażone przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 897/16 stanowisko, iż w niniejszej sprawie wydatki poniesione przez skarżących podlegają odliczeniu od opłaty adiacenckiej na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. stanowiło zatem niewątpliwie wyraz dokonanej przez Sąd wykładni tegoż przepisu i oceny prawnej co do tego jak winien być on zastosowany w niniejszej sprawie administracyjnej, czego wynikiem było wskazanie co do sposobu odliczenia wydatkowo poniesionych przez skarżących, a wiec wskazanie co do dalszego postępowania. W świetle regulacji zawartych w art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. nie jest obecnie dopuszczalne prawnie weryfikowanie prawidłowości tej oceny prawnej i wynikających z niej wytycznych co do dalszego biegu postępowania. Byłoby to bowiem możliwe jedynie w przypadku wywiedzenia przez którąkolwiek ze stron środka zaskarżenia od wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 897/16, co jednakże nie miało miejsca. Inaczej rzecz ujmując skoro SKO w P. nie wywiodło skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, dzięki czemu uprawomocniło się ono, to nie było następnie uprawnione do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań w nim zawartych i ponownego samodzielnego ustalania, która ze zmieniających się w czasie wersji przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n. winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie i jak przepis ten na potrzeby niniejszej sprawy winien być wykładany. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1962/17, z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1917/17 – wszystkie dostępne w CBOSA). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. z dnia 27 lipca 2017 r., z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 4 u.g.n. w zw. z 153 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynika postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji ponownie rozpatrując odwołanie winien uwzględnić wyrażony w prawomocnym orzeczeniu pogląd prawny Sądu, iż wydatki, które powinna była ponieść Gmina S. Las, a które ponieśli skarżący podlegają odliczeniu od opłaty adiacenckiej, a nie jedynie umniejszają różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.