II SA/Po 1015/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] 2011r. nr [...] znak [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. M. K. zwróciła się do Starosty G. z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia (stypendium stażowego) ustalonego decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. na kwotę 3740,50 zł. W uzasadnieniu wniosku podała, że zwrot tej kwoty pozbawi ją i jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśniła, że w maju 2011 r. jej 3-osobowa rodzina (wnioskodawczyni, jej mąż i 3-letnia córka) uzyskała dochód w wys. 1527,34 zł. Jej mąż pracuje jako kierowca ciężarówki i uzyskuje stały dochód, wnioskodawczyni zaś rozpoczęła pracę od 16 maja 2011 r. ma ją zapewnioną jedynie do końca czerwca tego roku. W związku z tym dodatkowy dochód będzie znikomy. Do wniosku M. K. przedłożyła zaświadczenie o dochodach męża i odpis aktu urodzenia córki. Starosta G.decyzją z dnia [...] 2011 r. wydaną na podstawie art. 76 ust. 7, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił M. K. umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Następnie organ stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentów uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż zobowiązanie wnioskodawczyni do zapłaty należności wypełnia którąkolwiek z przesłanek określoną w powołanym przepisie. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, iż przed wydaniem decyzji otrzymała wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację majątkową oraz udowadniających, iż zapłata należności pozbawi wnioskodawczynię niezbędnych środków do życia. W wezwaniu tym nie wskazano jednak o jakie dokładnie dokumenty organowi chodzi. W związku z tym odwołująca przedłożyła oświadczenie z Urzędu Skarbowego za rok 2010, zaświadczenie z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. oraz zaświadczenie sołtysa S. Pierwszego o mieszkaniu jej rodziny w domu, który jest własnością jej ojca. Odwołująca wskazała, że organ I instancji nie wykazał, dlaczego odmawia jej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie i podała, że nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski w wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji stwierdził, przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze decyzji uznaniowej właściwego organu. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy doszedł do wniosku, iż umorzenie nienależnie pobranego świadczenia nie byłoby zasadne wobec faktu niedoinformowania przez M. K. Powiatowego Urzędu Pracy o zatrudnieniu na umowę zlecenia jako przedstawiciel firmy A. – lider sprzedaży w okresie od [...] października 2010 r. Wojewoda zaznaczył, że M. K. równolegle pobierała wynagrodzenie za pracę oraz stypendium w okresie odbywania stażu. M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Zarzuciła organowi II i I instancji naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niezawarcie w decyzjach wymaganego uzasadnienia, naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Skarżąca zarzuciła organom dowolność w wydanych rozstrzygnięciach. Organy nie podały z jakich powodów odmówiły umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jedyną zaś przesłanką odmowy wskazaną przez Wojewodę był fakt nienależnego pobrania świadczenia. Fakt ten zaś, nie może uzasadniać odmowy umorzenia. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że uchylenie decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia powinno mieć w postępowaniu odwoławczym miejsce w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej. Takich zaś naruszeń, w odniesieniu do kontrolowanego w II instancji postępowania administracyjnego organ II instancji nie stwierdził. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są zasadą praworządności (art. 7 kpa). Oznacza to, że powinny w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Ponadto, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie powinien ograniczać się do ustosunkowania się do argumentacji w nim wskazanej oraz do oceny stanowiska organu I instancji (tym bardziej powtórzenia tegoż stanowiska, bez wskazania własnych motywów), ale przede wszystkim powinien samodzielnie dokonać oceny stanu faktycznego, zgromadzonych dowodów i w oparciu o własne ustalenia wydać rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie zawierają wyjaśnienia w oparciu o którą z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, organy orzekające odmówiły skarżącej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wskazać należy, iż powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia – po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia – jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z oczywistych względów, nie wymagających szerszych rozważań wykluczone było umorzenie wobec skarżącej nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Jednakże organy zobowiązane były wyjaśnić, dlaczego w oparciu o zgromadzone dokumenty przyjmują, że skarżąca posiada majątek, z którego będzie można dochodzić pobranej nienależnie należności (pkt 1 przepisu), ewentualnie zwrot świadczenia nie pozbawi jej i osób pozostających na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania (pkt 2 przepisu), względnie, iż nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Należy przypomnieć, że Starosta G. motywy decyzji z [...] 2011 r. ograniczył, poza zaprezentowaniem stanu faktycznego sprawy i przytoczeniem treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) do stwierdzenia, iż: "po przeanalizowaniu w/w dokumentów nie stwierdzono aby zobowiązanie skarżącej do zapłaty należności wypełniało którąkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) umożliwiających umorzenie zaległości (omyłkowo podano "zależności")". Z kolei Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca posiadając status osoby bezrobotnej z prawem do stypendium podjęła pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia i umorzenie nie byłoby zasadne wobec faktu niedoinformowania przez skarżącą Powiatowego Urzędu pracy o fakcie zatrudnienia na umowę zlecenia jako przedstawiciel firmy A. – lider sprzedaży. Jednocześnie Wojewoda w ogólnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przecząc własnej argumentacji będącej przyczyną odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, wyjaśnia, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu, a uznaniowość ta nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu treść obu przedstawionych decyzji wskazuje na całkowitą dowolność organów orzekających w podjętych rozstrzygnięciach. Organy – naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie dokonały oceny na ile skarżąca z posiadanego rzeczywiście dochodu, przy podnoszonym braku majątku jest w stanie uiścić należną kwotę 3740,50 zł. Co więcej, organy naruszając powołane przepisy w zw. z art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie ustosunkowały do przedłożonych przez skarżącą dowodów w postaci zaświadczenia o zarobkach męża (k. 60 akt adm.), oświadczenia o stanie majątkowym (k. 62 akt adm.), a także zaświadczenia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o pobranych w czerwcu 2011 r. świadczeniach. Z tych powodów należy decyzje organów uznać za nieodpowiadające także normie zawartej w art. 107 § 3 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd zważywszy na wskazane uchybienia natury procesowej, uznał, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie ustalić ponownie aktualną zdolność finansową i majątkową skarżącej i następnie rozstrzygnie mając na uwadze przesłanki określone w art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 lub 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/T. Świstak /-/A. Łaskarzewska