II SA/Po 1019/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Wójt Gminy J., działający z upoważnienia tego organu Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 15 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1b, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5, art. 147 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1362 ze zm.), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", przyznał K. K. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w świetle powołanych wyżej przepisów oraz danych zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym w dniu [...] września 2012 r., rodzina wnioskującej o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego (wniosek K. K. z dnia [...] września 2012 r.) spełnia warunki przyznania zasiłku okresowego z powodu konieczności leczenia niepełnosprawnych dzieci oraz spełnienia kryterium dochodowego, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ustalonego na kwotę 2,106 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Rodzina składa się z dwóch osób dorosłych oraz czwórki dzieci w wieku szkolnym i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wskazano, że podstawowym źródłem utrzymania w rodzinie w miesiącu sierpniu 2012 r. był dochód męża wnioskującej, uzyskiwany z tytułu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie [...] zł. Rodzina pobiera świadczenia rodzinne w łącznej kwocie [...] zł, na które składają się zasiłki rodzinne wraz z dodatkami do nich, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł oraz pomoc finansowa przyznana z tego tytułu w wysokości [...] zł. Mając powyższe na względzie oraz biorąc pod uwagę zgłaszane przez rodzinę potrzeby, organ orzekł o przyznaniu zasiłku okresowego w minimalnej możliwej jego wysokości, bowiem 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny wynosi [...] zł. Organ następnie wyjaśnił, że prawo do zasiłku ustalono na okres jednego miesiąca ze względu na zmianę kryterium dochodowego od dnia 1 października 2012 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823), co ma wpływ na wypłatę zasiłku okresowego, którego wysokość zależy od dochodu na członka rodziny i od kryterium dochodowego na członka rodziny. Powołując przepis art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano, że z tej przyczyny przyznano zasiłek na okres jednego miesiąca. Kończąc podano, że wypłata świadczenia nastąpi po uprawomocnieniu się decyzji, o czym wnioskodawczyni zostanie powiadomiona. K. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wysokością przyznanego świadczenia. W odwołaniu podniesiono, że skoro decyzja wydana została po dniu 1 października 2012, to organ powinien zastosować nowe przepisy. Wskazano, że rodzina nie otrzymuje wsparcia, jakiego wymaga. Nie do zaakceptowania jest również wypłata zasiłku dopiero po uprawomocnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji dotyczące wysokości przyznanego świadczenia. Podkreślono, że przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kierowano się zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy, z uwzględnieniem kryteriów zawartych w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy. Wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy kwota zasiłku nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie i taką kwotę zasiłku przyznano. Wskazano, że organ przyznał świadczenie na okres jednego miesiąca zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy, uwzględniając zmianę kryterium dochodowego wynikającą z rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. K. K. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Kolegium nie wyjaśniło dlaczego część jej wniosków złożonych we wrześniu rozpatrzona została w oparciu o przepisy obowiązujące od 1 października 2012 r., a inne na podstawie dotychczasowych regulacji. Skarżąca zakwestionowała ponadto działalność organu I instancji wskazując na występujące nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przede wszystkim przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Strona skarżąca przede wszystkim kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku okresowego oraz okres na jaki pomoc w tej formie została przyznana. Zdaniem skarżącej organ I instancji powinien sprawę rozpatrzeć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a więc obowiązujące od dnia 1 października 2012 r. W przywołanym przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, określone zostały zasady i sposób przyznawania wymienionego świadczenia. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wskazał w nim, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Analizując wniosek K. K. organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, iż skarżąca spełnia przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie art. 38 cytowanej ustawy. Strona jest bowiem osobą bezrobotną - zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, mieszka z pobierającym rentę mężem oraz czwórką dzieci w wieku szkolnym, z których dwoje ma orzeczoną niepełnosprawność. Jedynym dochodem rodziny są renta męża oraz świadczenia z pomocy społecznej wraz ze świadczeniami rodzinnymi. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Podkreślenia wymaga, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, jednakże w świetle art. 38 ustawy o pomocy społecznej określenie wysokości świadczenia i okresu na jaki ma być ono przyznane poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast uznaniu organu, uzasadnionemu okolicznościami sprawy, pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane (art. 38 ust. 5 ustawy). Uznaniowość decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 58/0, LEX 376839). Zgodnie z art. 106 ust.3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W rozpatrywanym przypadku wniosek o przyznanie zasiłku okresowego wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] września 2012 r. Zatem w świetle powołanego przepisu świadczenie powinno zostać przyznane i wypłacone za okres od [...] września 2012 r., oczywiście przy założeniu kompletności wniosku, co jak wynika z akt sprawy miało miejsce w tym przypadku. Przyznając świadczenie za miesiąc wrzesień organ zobowiązany był ustalić wysokość zasiłku z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 27 poz. 1055), co oznaczało konieczność przyjęcia kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie w wysokości 351 zł. Organy administracji publicznej rozstrzygając w niniejszej sprawie o wysokości przyznanej kwoty uwzględniły powyższe wartości, działając w tym zakresie zgodnie z przepisami. Zważyć należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. obowiązywało do dnia 30 września 2012 r. W dniu 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823), które podwyższyło kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie do wysokości 456 zł. Zatem ewentualne przyznanie świadczenia na okres kolejnych miesięcy po dniu 1 października 2012 r. musiałoby uwzględniać ustaloną tym aktem nową kwotę kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji poprzestał na przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego na okres jednego miesiąca (na wrzesień 2012 r.) uznając, że przesądza o tym wyżej opisana zmiana przepisów określających kryteria dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu taka argumentacja jest nie do przyjęcia w świetle wymogów ciążących na organie administracji podejmującym rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego w oparciu o przepis art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zważyć należy, iż zgodnie z tym przepisem okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawiono więc uznaniu organu, lecz uzasadnionemu okolicznościami sprawy. Zatem obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu podjętej decyzji, dlaczego miarkując w tym zakresie, przyjęto określony okres zasiłkowy. Organ powinien zatem wykazać stopień trudności sytuacji życiowej wnioskodawcy ustalonej na podstawie okoliczności sprawy oraz adekwatny do tej sytuacji wymiar czasowy świadczenia wypłacanego w częściach miesięcznych. Ustalając okres przysługiwania świadczenia organ związany jest zależnością tych zdarzeń i wymiarem czasu. Decyzja organu w tym zakresie jest zatem decyzją związaną (por. W. Maciejko, P. Zabornia "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" Wyd. LexisNexis W-wa 2010 str. 174 za: C. Martyn, S. Nitecki, G. Szpor "Komentarz do ustawy o pomocy społecznej str. 183). W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę wykładnia systemowa ustawy o pomocy społecznej nakazuje uznać, iż okoliczności sprawy, do jakich przepis art. 38 ust. 5 ustawy odwołuje się, to przede wszystkim okoliczności związane z sytuacją życiową i materialną wnioskodawcy, które mogą cechować się pewną nieprzewidywalnością. Powołane okoliczności w szczególnych sytuacjach mogą dotyczyć również możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Natomiast nie można do nich zaliczyć znanej w dacie orzekania zmiany przepisów stanowiących podstawę oceny spełnienia przesłanek do uzyskania zasiłku okresowego, szczególnie w sytuacji, gdy obowiązujące od dnia 1 października 2012 r. kryteria są dla skarżącej korzystne. W tych okolicznościach uznać należało, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego na miesiąc wrzesień 2012 r. omawianej kwestii w istocie nie rozważono. W konsekwencji nie uwzględniono również zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej. W tym miejscu wskazać należy, iż podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej stanowi, wyrażona w art. 3 ustawy o pomocy społecznej zasada dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Takich rozważań i ocen w odniesieniu do ustalenia okresu zasiłkowego nie zawarto w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach, co narusza art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzje. Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie sprawy, gdy organ odwoławczy nie rozważał kwestii długości okresu zasiłkowego w aspekcie innym, aniżeli obowiązująca od dnia 1 października 2012 r. zmiana kryteriów dochodowych, Sąd nie może przesądzić, czy konieczne będzie po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie powyższe wskazania, rozpatrzy ponownie sprawę w trybie odwoławczym.