II SA/Po 1019/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Burmistrz T. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z obsługą w zakresie infrastruktury technicznej na działce nr [...], obręb T. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Teren inwestycji nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do dnia [...] grudnia 2003 r. teren działki inwestora oznaczony był w poprzednio obowiązującym planie miejscowym jako grunty orne (R). W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są bowiem niezabudowane, natomiast na działce nr [...] rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Inwestycja wymagałaby wyznaczenie wielu linii zabudowy, które w żaden sposób nie nawiązują do istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej przy ul. Ogrodowej. Nie ma również możliwości przedłużenia linii zabudowy istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w taki sposób by mogła ona stanowić kontynuację dla wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. Nie można również wyznaczyć innej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, gdyż nie wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że komunikacja na terenie przedsięwzięcia będzie się odbywać poprzez działkę nr [...] i [...], oznaczone jako drogi wewnętrzne. Działka nr [...] posiada status gruntów ornych, jednak w dniu [...] września 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział w P. – właściciel wymienionej działki – zgłosiła zmianę oznaczenia działki jako drogi. Zdaniem organu I instancji zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.), na wspomnianych działkach powinna być ustanowiona służebność przejścia i przejazdu na rzecz działki inwestora jako nieruchomości władnącej. Taka służebność nie została jednak ustanowiona. Ponadto z analizy dokumentacji fotograficznej wskazuje, że na działce nr [...] nie znajduje się wyodrębniona droga jezdna. Teren ten stanowi obecnie nieużytki rolne oraz jest całkowicie nieprzejezdny. Przez działkę nr [...] nie ma również możliwości przejazdu, gdyż jest ona porośnięta kilkunastoletnim drzewostanem. Dostęp do drogi publicznej musi tymczasem zapewniać prawną i faktyczną możliwość przejścia i przejazdu. Powinien mieć on zatem charakter realny, a nie tylko hipotetyczny. Skarżąca nie spełniła również wymogu zapewnienia dostępu do mediów. Promesa udzielona przez dostawę energii elektrycznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. jest bowiem niewystarczająca i niezbędne w tym zakresie było zawarcie odpowiedniej umowy. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. W. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu odwołujący wskazał na błędne uznanie przez organ I instancji, że niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto wadliwie przyjęto, że teren przedsięwzięcia nie ma dostępu do drogi publicznej, a porównanie działki nr [...] i [...] jest wykluczone. Odwołujący nie zgodził się również z brakiem niezbędnych zapewnień w zakresie uzbrojenia terenu. Dodał, że omawiane przedsięwzięcie dotyczy realizacji jednego zamierzenia budowlanego, a nie 12 odrębnych obiektów budowlanych. Ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji nie wymaga przy tym uchwalenia planu miejscowego, gdyż wystarczające jest wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił w pełni pogląd organu I instancji, w świetle którego teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] są wprawdzie drogami wewnętrznymi, ale stanowią własność Agencji Nieruchomości Rolnych, która nie może dowolnie decydować o udostępnieniu gruntów znajdujących się w jej dyspozycji. Tym samym wykluczone było również ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Ponadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające, gdyż działka inwestora nie spełnia warunków technicznych podłączenia wody i odprowadzenia ścieków oraz podłączenia do sieci energetycznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.) M. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. M. K. zwróciła się do Burmistrza T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w T. (k. 46-44 t. I akt adm. organu I instancji). Dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobnie ustawodawca wskazuje w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy przy tym podkreślić, że wymogi te muszą być spełnione łącznie. Szczegółowy sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ administracji publicznej wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej o braku podstaw do ustalenia wymaganych parametrów dla nowej zabudowy. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej z dnia [...] grudnia 2013 r., w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], które mają charakter rolny i są niezabudowane (k. 199-210 akt adm. organu I instancji). W dalszym otoczeniu omawianej nieruchomości dominują również niezabudowane działki rolne (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...]). W obszarze analizowanym, po drugiej stronie ul. O., zlokalizowane są wprawdzie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, lecz działka nr [...] jest od nich istotnie oddalona, a nadto nie jest skomunikowana z tym obszarem. Ustalenia te znajdują swoje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej (k. 51 t. I akt adm. organu I instancji). Tym samym planowana inwestycja nie stanowi w istocie kontynuacji istniejącej zabudowy, lecz prowadzi właśnie do powstania nowego układu urbanistycznego. Niemniej, nawet gdyby przyjąć, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy istniejącej po drugiej stronie ul. O., to i tak brak jest możliwości wyznaczenia innych parametrów charakterystycznych, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności linii zabudowy. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że omawiane zamierzenie budowlane nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, co było już wystarczające do wydania decyzji odmownej. Poza tym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia było również wykluczone z uwagi na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej rozumie się (1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo (2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub (3) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej nie jest w tym zakresie konieczne odwołanie się do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.), który ujmuje dostęp do drogi publicznej jako wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Trzeba bowiem podkreślić, że ten ostatni przepis dotyczy podziału nieruchomości, a nie kształtowania ładu przestrzennego. Skoro zatem ustawodawca zdefiniował omawiane pojęcie w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. na potrzeby ustalania warunków zabudowy, to brak jest podstaw do odstępowania w kontekście rozpatrywanej sprawy od znaczenia użytego w tym przepisie. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zachowany w razie wykazania przynajmniej jednej z możliwości wymienionych w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Wa 1240/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2323/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2007 r., II OSK 147/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W swojej skardze M. K. wywodziła, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie odbywała się poprzez działki nr [...] i [...]. W świetle danych z ewidencji gruntów i budynków obie nieruchomości mają obecnie status dróg (k. 45 t. I, k. 127, 133-134 t. X akt adm. organu I instancji), przy czym zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) należy je zakwalifikować jako drogi wewnętrzne. W niniejszej sprawie organy obu instancji konsekwentnie przyjmowały, że dostęp do drogi wewnętrznej czyni zadość wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jedynie w razie ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej. Z takim stanowiskiem organów administracji nie można się jednak zgodzić. Z brzmienia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika bowiem wyraźnie, że ustawodawca użył w tym przepisie spójnika "lub" oznaczającego alternatywę nierozłączną. Oznacza to, że wystarczające w świetle powołanego przepisu jest uzyskanie dostępu do drogi wewnętrznej. Należy przy tym zaznaczyć, że Agencja Nieruchomości Rolnych jako dysponent działek nr [...] i [...] nie sprzeciwiała się ich wykorzystywaniu jako drogi ogólnie dostępnej – pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] stycznia 2013 r., [...] listopada 2012 r., [...] listopada 2011 r. (k. 122, 124, 126, 128 t. X akt adm. organu I instancji). Jeżeli zatem właściciel drogi wewnętrznej udostępnia ją ogółowi, to trudno w takiej sytuacji wymagać dodatkowo ustanowienia służebności. Konkluzja ta nie zmienia jednak faktu, że dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter realny, a nie tylko hipotetyczny, potencjalny. Tymczasem z załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej i dokumentacji fotograficznej wynika, że brak jest faktycznej możliwości wykorzystywania działek nr [...] i [...] jako drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną – ul. O. (k. 51 t. I akt adm. organu I instancji). Dotyczy to w szczególności działki nr [...], która jest nieprzejezdna i porasta ją roślinność – drzewa i krzewy. Tym samym nie można również uznać, by ewentualna komunikacja poprzez działki nr [...] i [...] miała charakter realny. Oznacza to z kolei, że nie został spełniony wymóg dostępu do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co również uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Poza tym należy również zauważyć, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z pisma Zakładu Inżynierii Komunalnej Sp. z o.o. w T., l.dz. [...], wynika bowiem, że niemożliwe jest ustalenie warunków technicznych podłączenia wody i odprowadzania ścieków ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury, a kwestia ta powinna być rozwiązana indywidualnie przez inwestora (k. 35 t. I akt adm. organu I instancji). Tym samym nie został również spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Konkluzji tej nie zmienia wskazanie przez skarżącą we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., iż zapotrzebowanie na wodę do celów bytowych zaspokajane będzie z własnych ujęć wody – 12 studni głębinowych. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów, w szczególności opinii hydrologicznej, które potwierdzałyby istnienie na terenie inwestycji odpowiednich zasobów wód głębinowych oraz ich zdatności do spożycia przez ludzi. Podsumowując, należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz nie uzyskała odpowiednich zapewnień od gestorów mediów. Ponadto niemożliwe jest również ustalenia dla niej wszystkich parametrów charakterystycznych, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co też organy administracji publicznej uczyniły. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.