II SA/Po 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D. i S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek Dnia [...] listopada 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego z dnia 07 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126) i art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 718), art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej segment prawy, zlokalizowanej w R. Gm. K. , na działce nr [...] zezwolono inwestorom S. i D. R. , na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego - segmentu prawego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na wym. działce. Jednocześnie w tej samej decyzji zatwierdzono projekt zamienny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej – segment prawy szczegółowo opisany wyżej, z uwzględnieniem uwagi naniesionej na rys, nr 2 przedłożonej dokumentacji. W uzasadnieniu wywiedziono, że w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że na działce nr [...] w R., inwestor S. i D. R. wybudowali budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej – segment prawy. Obecne zaawansowanie budowy – stan surowy zamknięty. Budowa była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Budowa została wstrzymana postanowieniem z dnia [...] września 2003r. nr [...]. W postanowieniu tym nałożono obowiązek dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej realizowanego obiektu. Inwestor prawego segmentu wykonał obowiązek dostarczenia dokumentacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - segment lewy, zlokalizowanego w R. gm. K., na działce nr [...] zezwolił inwestorowi T. K. na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej – segment lewy, zlokalizowanego na działce jak wyżej. W toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że na działce nr [...] w R. Gm. K. T. K, wybudował budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej – segment lewy, obecne zaawansowanie budowy stan surowy zamknięty. Budowa była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Została wstrzymana postanowieniem z dnia [...] września 2003r. nr [...] , którym nałożono obowiązek dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej realizowanego projektu. Inwestor lewego segmentu w/w zabudowy wykonał obowiązek dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej realizowanego projektu. Dnia [...] marca 2004r. Starosta P. sporządził pismo, w którym poinformował, że dokument noszący znamiona decyzji nr [...] o sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. nie istnieje, bo nie była nigdy wydana przez Starostę P.. Decyzja, której kserokopię przedłożył T. R. , nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r.o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego, przyłącza wody, zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o poj. 10 m2 została sfałszowana. Poinformowano, że Starosta P. nigdy nie wydał pozwolenia na budowę dla D. i S. R. , T. K na działkę nr [...] w R.. W istocie zaś decyzją nr [...], znak [...] zatwierdzono dokumentację zamienną dla R. K. dot. budynku w B. na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak [...] po rozpatrzeniu odwołania D. i S. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że przyjęta podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, w świetle uznania inwestycji za samowolę budowlaną, wskazuje na błędną kwalifikację okoliczności i zastosowanych przepisów prawa budowlanego. podkreślono, że w trakcie kontroli T. K przedłożył kserokopię decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego, przyłącza wody, zbiornika bezodpływowego na ścieki dla S. i D. R. oraz T. K.. Lokalizacja budynku, zbiornika na ścieki są niezgodne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wywiedziono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali, czy inwestycja jest realizowana w warunkach samowoli, czy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia. Ma to kluczowe znaczenie dla prowadzenia postępowania we właściwym trybie. Organ II instancji wyraźnie zaznaczył, że w razie samowoli budowlanej sprawę należy rozpatrywać w trybie art. 48 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał T. K, S. i D. R. ; wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. Gm. K. ; – niezwłocznie zabezpieczyć przedmiotowy obiekt; – dostarczyć dokumentację projektu budowlanego, zaświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane itp. W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzja pozwolenia na budowę została sfałszowana. Powołano się w tym względzie na ustalenia Prokuratury Rejonowej P. . Podkreślono, że obiekt uznać należy za samowole budowlaną. Poddać go więc należy rygorom z art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. w obecnie obowiązującym brzmieniu. Dnia [...] października 2004r. postanowieniem znak [...] wymierzono S. i D. R., T. K opłatę legalizacyjną w wysokości [...],-zł za budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] w R. Gm. K.. Podstawę prawną wskazano w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016) w związku z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. z 2003r. Nr 120 poz. 1132), jak również w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93 poz. 888). W uzasadnieniu wywiedziono, że w toku postępowania stwierdzono, iż na działce nr [...] w R. gm. K. wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny bez pozwolenia na budowę. Obiekt zatem należy uznać za samowolę budowlaną. Stąd wstrzymano prace w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 oraz nałożono na inwestorów obowiązki. Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ przystąpił do badania w trybie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. W toku badania organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z planem, kompletność projektu, wykonanie go przez osobę z uprawnieniami. Kolejnym krokiem jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Organ zauważył, że opłata legalizacyjna została wymierzona na podstawie przepisów dotychczasowych, co wynika z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93 poz. 888). Norma ta nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do obliczania wysokości opłaty, o ile sprawa została wszczęta przed 31 maja 2004r. Stąd do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowano w niniejszym wypadku art. 49 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016). cytowany art. 49 ust. 2 prawa budowlanego nakazuje stosowanie art. 59f ust. 1 w jego dotychczasowym brzmieniu (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016) przy czym tak wyliczona wysokość opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do obliczenia opłaty stosowano także przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku kontroli obowiązkowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i D. R. . Zawnioskowali o umorzenie postępowania w przedmiocie legalności budynku, w tym wymierzonej opłaty legalizacyjnej. Dnia [...] grudnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem znak [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dnia [...] lutego 2005r. do tut. Sądu wpłynęła skarga S. i D. R. na powyższe postanowienie. Wywiedziono, że decyzja winna zostać uchylona jako pozbawiona podstaw prawnych, naruszająca sprawiedliwość społeczną. Budowę domu bliźniaczego prowadził od początku drugi współwłaściciel T. K. Posiadał zarejestrowana działalność gospodarczą w zakresie budownictwa. T. K wykonywał prace budowlane na rzecz skarżących na ich ustne zlecenie. Od początku budowy posługiwał się fałszywą decyzją zezwolenia na budowę. Skarżący wywiedli, że o sfałszowaniu decyzji budowlanej przez T. K dowiedzieli się dopiero na przełomie sierpnia i września 20021r.. Zameldowanie ich w przedmiotowym budynku nastąpiło w maju 2002r. Zdaniem skarżących opłatę legalizacyjną za cały budynek (obie połowy bliźniaka) winien zapłacić T. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał do tej pory prezentowaną argumentację. Skoro, tak T. K, jak i S. i D. R. są właścicielami przedmiotowej działki, to słusznie opłatę legalizacyjną wymierzono solidarnie trzem współwłaścicielom. Na rozprawie dnia [...] lutego 2006r. skarżący oświadczyli, że w ich ocenie decyzja z dnia [...] listopada 2003r., mocą której zezwolono im na zakończenie robót i zatwierdzono projekt zamienny budynku mieszkalnego w istocie legalizuje wykonane roboty i umożliwia kontynuowanie robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisani o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 1-5 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r.) 1. Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (art. 49 ust. 1-5 cyt. ustawy). Powyższe normy w zakresie obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93 poz. 888). Z zacytowanych przepisów art. 48, 49 wynika zatem, że określone w nich postępowanie organu odnosi się wyłącznie do sytuacji będącego w budowie lub wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidziany tymi przepisami tryb odnosi się wyłącznie do przypadków tzw. samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie zaś funkcjonuje w obrocie wydana [...] listopada 2003r. decyzja powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , mocą której zezwolono S. i D. R. na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego – segmentu prawego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. gm. K.. Jednocześnie zatwierdzono projekt zamienny. Rozstrzygnięcie to sankcjonowało zatem roboty wykonane bez pozwolenia, jak i na podstawie zatwierdzonego w nim projektu. Decyzja z dnia [...] listopada 2003r. w chwili rozstrzygania przez organy obu instancji w przedmiocie opłaty legalizacyjnej posiadała nie tylko walor ostateczności, była także decyzją prawomocną. Nikt nie zaskarżył jej ani w trybie zwyczajnych, ani też nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Tymczasem opłatę legalizacyjną wymierzono za budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] w R.. Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie zawierają odniesienia do decyzji z dnia [...] listopada 2003r. Zdaniem Sądu organy pominęły przy analizie zgromadzonego materiału dowodowego istotną okoliczność, która ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W sytuacji bowiem, gdy zezwolono małżonkom R. na wznowienie prowadzonych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych i zatwierdzono projekt zamienny, co najmniej niezrozumiałym jest późniejsze wymierzenie opłaty legalizacyjnej w postępowaniu odnośnie samowoli, którego przedmiot w zakresie segmentu prawego wydaje się identyczny z ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2003r. W warunkach niniejszej sprawy, bez wyjaśnienia tych wątpliwości, nie sposób decydować w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej za cały budynek. Brak rozważenia tej okoliczności narusza, zdaniem Sądu, przepis art. 7 kpa. Nie sposób bowiem uznać, że organy administracji w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Działania organów pozostawały w sprzeczności także z art. 77 § 1 kpa, a także z art. 80 kpa. Decyzja, w której nie zawarto wywodów, co do istotnych dla sprawy okoliczności narusza art. 107 § 3 kpa. Brak rozważenia całego materiału dowodowego stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów procedury, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – u.p.s.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje organu I instancji musiały zatem ulec uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania, co winno mieć także odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 u.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 u.p.s.a. za nieobecnego Sędziego /-/ A.Łaskarzewska /-/ St.Małek /-/ St.Małek MarK