II SA/Po 102/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Biura "A" Spółka Jawna W. R., M.Ł. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Biura "A" Spółka Jawna W.R., M. Ł. z siedzibą w K. kwotę 4.203 zł (cztery tysiące dwieście trzy zł) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę 7.200 zł (siedem tysięcy dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] obciążył "A" Spółkę Jawną W.R., M.Ł. z siedzibą w K. obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości wymienionych nieruchomości na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w dniu 30 czerwca 2005 r. "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D.-Z. część południowa" (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 02 września 2005 r. Nr 135, poz. 3772) dla działek o numerach [...],[...],[...]i [...]w obrębie ewidencyjnym [...] – D. o łącznej powierzchni [...]ha, objętych księgami wieczystymi Kw nr [...], Kw nr[...], Kw nr [...] i Kw nr[...]. W uzasadnieniu ustalono, że powyższe działki spółka "A" zbyła - w wykonaniu umowy powierniczej - na podstawie notarialnej umowy przeniesienia własności z dnia [...]2006 r. Skoro zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym nowy plan stał się obowiązujący (od dnia 03 października 2005 r.), to stosownie do przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji - zbywca ma obowiązek wniesienia na rzecz gminy - Miasta K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałego w wyniku uchwalenia nowego planu. Według § 34 uchwalonego planu, opłatę planistyczną od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (j.b. 5UC) ustala się w wysokości 30 %. Przed zmianą planu i przeznaczeniem terenu obejmującego przedmiotowe działki pod usługi komercyjne i pod drogi - działki te miały przeznaczenie rolne i przedstawiały wartość [...]zł, natomiast po zmianie planu wartość wzrosła do [...]zł. Zatem wzrost wartości działek, stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami wyraża się kwotą [...]zł, a z niej 30 % odpowiada kwocie [...]zł. Spółka Jawna "A" wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarżąca stwierdziła, powołując się między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 09 listopada 2004 r. sygn. OSK 766/04, że przeniesienie własności nieruchomości w wyniku wykonania umowy zlecenia jej przez Spółkę z o.o. B powierniczego nabycia nieruchomości nie mieści się - z uwagi na charakter tej umowy - w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wykonaniu zleconej czynności, to znaczy po nabyciu wskazanych nieruchomości, zleceniobiorca jest zobowiązany do przeniesienia własności na dającego zlecenie na każde jego żądanie. Jest to obowiązek ustawowy, ponieważ przyjmujący zlecenie powinien wydać dającemu zlecenie wszystko, co przy wykonaniu zlecenia uzyskał. Zleceniodawca nie płaci w tym przypadku ceny nabycia, będącej pieniężnym wyrazem wartości rzeczy, lecz - jak stanowi art. 740 kc - zwraca zleceniobiorcy wydatki poniesione na kupno nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała też wyliczenie wartości działek dokonane w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia przez organ orzekający opłaty planistycznej. Zdaniem skarżącej, adekwatna do wartości rynkowej cena transakcyjna została uzyskana już w momencie nabycia przez nią nieruchomości dla zleceniodawcy, bowiem skarżąca zapłaciła za te nieruchomości osobie trzeciej kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej argumentacji i decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium - stanowiąca wykonanie umowy powierniczej umowa notarialna z dnia [...] 2006 r., na podstawie której odwołująca się Spółka Jawna "A" przeniosła na zleceniodawcę - Spółkę z o.o. B własność przedmiotowych gruntów jest umową zbycia, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w aktualnym brzmieniu. Przepis ten nie określa zasad i warunków, na jakich ma nastąpić to zbycie, lecz poprzez przepis art. 37 ust. 11 odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 4 pkt 3 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje zbywanie i nabywanie nieruchomości jako "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Skoro zbycie działek nastąpiło w terminie krótszym niż pięć lat od zmiany planu powodującej wzrost wartości działek, to nałożenie na odwołującą się Spółkę obowiązku poniesienia opłaty planistycznej ma uzasadnienie w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadność i sposób ustalenia tej opłaty zostały przez organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnione. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez "A" S.J. W.R., M. Ł. z siedzibą w K. - z wnioskiem o uchylenie decyzji wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła i rozbudowała argumentację zawartą w odwołaniu. Sprzeciwiła się zaliczeniu umowy przeniesienia własności nieruchomości na zleceniodawcę w wykonaniu umowy zlecenia powierniczego do umów zbycia, powodujących powstanie po stronie zleceniobiorcy obowiązek zapłacenia opłaty planistycznej. Skoro ani ustawa o zagospodarowaniu z 1994 r., ani obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji pojęcia "zbycie nieruchomości", należy sięgnąć do wykładni tego pojęcia zawartej w art. 36 ust. 3 poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wynikającej z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 października 2000 r. sygn. OPK 16/00 (opubl. w ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 64) stwierdził, że tylko odpłatnie "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy. W razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym - do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Do takiego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł stosując przede wszystkim zasady wykładni celowościowej i opierając się na definicji terminu "zbycie" zaczerpniętej z prawa cywilnego. Zagadnieniem kwalifikacji prawnej umowy przeniesienia przez zleceniobiorcę własności nieruchomości na zleceniodawcę w wykonaniu umowy zlecenia powierniczego zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych wyrokach z dnia 09 listopada 2004 r. sygn. OSK 764/04 i OSK 766/04. I w takiej sytuacji wyłączył możliwość uznania przeniesienia nieruchomości na zleceniodawcę za "zbycie nieruchomości". Poprzedzające tę czynność prawną powiernicze nabycie nieruchomości na podstawie umowy zlecenia może być przecież dokonane ze środków przyjmującego lub dającego zlecenie. W konsekwencji zleceniobiorca przenoszący własność nieruchomości na zleceniodawcę może otrzymać nie cenę, leczy tylko zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonaniem umowy. Nawet jeśli po nabyciu nieruchomości przez zleceniobiorcę nastąpi - jak w przedmiotowej sprawie - wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu, to okoliczność ta nie ma wpływu na warunki na jakich prawo własności tych nieruchomości nabędzie zleceniodawca, ponieważ nie zapłaci on zbywcy ceny nabycia, będącej pieniężnym wyrazem wartości rzeczy, a tylko zwróci zbywcy (zleceniobiorcy) wydatki poniesione na kupno nieruchomości. Wynagrodzenie, jakie ewentualnie uzyskuje zleceniobiorca, wiąże się z zawartą umową zlecenia i jej wykonaniem. Nie jest to natomiast korzyść uzyskana ze zbycia nieruchomości. Skarżąca Spółka powtórzyła też zarzuty wysuwane w odwołaniu przeciwko operatowi szacunkowemu, na podstawie którego organy orzekające ustaliły wysokość opłaty planistycznej. Zarzuciła też, że organy nie przedstawiły w uzasadnieniu swoich decyzji argumentów uzasadniających tak rażącą dysproporcję pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przez biegłego na dzień sporządzenia operatu szacunkowego a ceną, za jaką skarżąca nabyła przedmiotowe nieruchomości od osoby trzeciej i następnie przeniosła ich własność na zleceniodawcę. W toku postępowania sądowego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego (k. 32 akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie, rozpatrzonej w postępowaniu administracyjnym, istotne okoliczności były bezsporne i należycie udokumentowane. W dniu [...] 2005 r. doszło pomiędzy skarżącą Spółką Jawną "A" i Spółką z o.o. B do zawarcia umowy powierniczej. Na mocy tej umowy B spółka z o.o. zleciła skarżącej nabycie nieruchomości położonych w K. – D. o łącznej powierzchni około [...] m2, szczegółowo określonych w załącznikach nr 1, 2, w tym także przedmiotowych działek. Własność nabytych działek o charakterze rolnym skarżąca miała przenieść na dającą zlecenie spółkę z o.o. B dopiero po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającego zlokalizowanie na tym terenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego i dróg dojazdowych. Przyjmująca zlecenie skarżąca spółka miała otrzymać od zleceniodawcy kwoty niezbędne do realizacji umowy powierniczej. Tych gruntów dająca zlecenie Spółka z o.o. B nie mogła wówczas nabyć bezpośrednio dla siebie, bowiem - jak przyznała w § 1 umowy powierniczej - była cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity Dz.U z 1996 r. Nr 54, poz. 245 ze zm.) oraz Przedsiębiorcą Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a w związku z tym - zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy - nabycie przez nią prawa własności nieruchomości stanowiących nieruchomości rolne lub leśne wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W § 10 umowy powierniczej strony ustaliły, że po zakupieniu przez zleceniobiorcę określonych nieruchomości zawrze on niezwłocznie ze zleceniodawcą umowę przyrzeczenia przeniesienia własności nieruchomości, postanawiając jednocześnie, że warunkiem nabycia przez zleceniodawcę jest miedzy innymi uchwalenie planu umożliwiającego zlokalizowanie na tych nieruchomościach obiektu wielkopowierzchniowego oraz urządzenie wjazdów i wyjazdów. Zamieszczenie takiego warunku w omawianej umowie powierniczej nie narusza zakazu zawartego w art. 157 § 1 kc, bowiem zgodnie z art. 734 § 1 kc umowa zlecenia, ani nie przenosi na dającego zlecenie prawa własności, ani nie zobowiązuje bezpośrednio zleceniodawcy do takiego przeniesienia. Omawiana umowa zlecenia powierniczego jedynie zobowiązuje zleceniobiorcę do nabycia nieruchomości w imieniu dającego zlecenie, nie jest zatem nabyciem nieruchomości przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 4 powołanej wcześniej ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Poza tym warunek uchwalenia planu był już wówczas zrealizowany. W dniu 30 czerwca 2005 r. Rada Miejska K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego D. – Z. część południowa, przeznaczając gruntu rolne objęte jednostką bilansową 5UC na tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tyle tylko że plan ten nie wszedł jeszcze w życie. Taki stan utrzymywał się również w dniu [...] września 2005 r., kiedy to A.B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "C" przeniósł na skarżącą - w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży zawartej przez tych kontrahentów dnia [...] 2005 r. - własność przedmiotowych działek gruntowych nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...]. Skarżąca powoływała się na nabycie przedmiotowych nieruchomości "w ramach zawartej dnia [...] 2005 r. umowy powiernictwa". Plan miejscowy - opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 135 poz. 3772 - wszedł w życie dnia 03 października 2005 r., a następnie skarżąca, w wykonaniu umowy powierniczej, umową z dnia [...] 2006 r. rep. not, A nr [...] przeniosła na dającą zlecenie Spółkę z o.o. B własność między innymi przedmiotowych działek. W tym czasie przedmiotowe działki utraciły już rolnicze przeznaczenie, a więc ich nabycie przez Spółkę B nie wymagało legitymowania się zezwoleniem wydanym przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 8 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym - z dniem 22 września 2004 r. - przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) jednorazową opłatę pobiera się jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty "zbywa tę nieruchomość". Skoro tą samą ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. dodano - także z mocą obowiązująca od dnia 22 września 2004 r. - do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 3 "b" definiujący "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" jako "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste", to - jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - trzeba tę definicję ustawową, nawiązującą do pojęć z zakresu prawa cywilnego, mieć na względzie przy dokonywaniu wykładni pojęcia "zbycie" zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w aktualnym brzmieniu. W nauce prawa cywilnego przez przeniesienie własności rozumie się przejście prawa własności z jego dotychczasowego podmiotu na inny podmiot na podstawie umowy (patrz System Prawa Cywilnego, praca zbiorowa t. II, Ossolineum 1977 r. str. 219). Czyli inaczej mówiąc, zwrot "przeniesienie własności" jest terminem techniczno-prawnym i oznacza w terminologii prawa cywilnego przejście własności na podstawie umowy. Osobę przenoszącą własność nazywamy zbywcą, a osoba, na którą w następstwie takiej umowy własność przechodzi, nosi miano nabywcy (patrz J.Ignatowicz, Prawo Rzeczowe Wyd. IV PWN W-wa 1986 str. 92 i 93). Jednakże uznanie danego podmiotu za zbywcę nieruchomości po uchwaleniu planu nie czyni z niego automatycznie podmiotu zobowiązanego do zapłaty renty planistycznej. Stosownie bowiem do przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. - Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 - która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r.) ustalenie tej opłaty jest dopuszczalne wtedy, gdy właściciel albo użytkownik zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i czyni to właśnie dlatego, że w takich okolicznościach - to znaczy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu - nastąpił wzrost wartości zbywanej nieruchomości. Przeniesienie przez zleceniodawcę na zleceniobiorcę własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia powierniczego nie ma takiego charakteru. Umowa powiernicza stwarza osobie, która z różnych przyczyn nie chce się ujawnić jako właściciel nieruchomości, możliwość pośredniego nabycia własności nieruchomości. Dlatego - jako zleceniodawca w rozumieniu art. 734 kc - daje ona innej osobie (zleceniobiorcy) zlecenie, aby ta osoba nabyła nieruchomość w swoim imieniu, lecz dla zleceniodawcy, z tym że na każde jego żądanie zleceniobiorca przeniesie na niego nabytą własność. Ten ostatni obowiązek wynika z samej ustawy (art. 740 zd. 2 kc) i ma charakter wtórny; powstaje nie z momentem zawarcia umowy zlecenia, lecz dopiero po jej wykonaniu (patrz m.in. Uchwała SN z 27.06.1975 r., III CZP 55/75 opubl. OSNC 1976 r., poz. 75, wyrok SN z 01.10.1955 r. 3CR 783/55 opubl. w OSNC z 1957 r. poz. 42 oraz postanowienie SN z 30.10.2003 r., IV CK 131/02 - lex nr 157304). Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 2004 r. syg. OSK 766/04 - w razie niewykonania przez zleceniobiorcę ustawowego obowiązku przeniesienia własności nieruchomości na dającego zlecenie, zleceniodawcy przysługuje roszczenie o zobowiązanie przyjmującego zlecenie do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli; orzeczenie sądu zastępuje wówczas to oświadczenie (art. 64 kc). To zaś oznacza, że zleceniobiorca musi przenieść własność nieruchomości na zleceniodawcę na każde jego żądanie, przy czym wybór terminu zawarcia umowy przeniesienia własności należy do zleceniodawcy. Skarżący zleceniobiorca nie mógł zatem odmówić przeniesienia własności nieruchomości na zleceniodawcę tłumacząc się np. tym, że nie upłynęło jeszcze pięć lat od uchwalenia planu, w którym to okresie zbywca nieruchomości mógłby ponieść opłatę planistyczną, o jakiej stanowi art. 36 ust. 4 ustawy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia nie mieści się - z uwagi na przedstawiony wyżej charakter tej umowy - w pojęciu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą. Dlatego - w uwzględnieniu skargi - należało uchylić decyzje organów administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a"i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz określić - zgodnie z art. 152 ustawy - że zaskarżona decyzja - do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu. Składając wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego skarżący przeoczył, że kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1a w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie ... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka MK