II SA/Po 1021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r. na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał właścicielom J. i S. A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego użytkowanego jako bar - pizzeria zlokalizowanego w S., na działce o numerze geodezyjnym[...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011r. po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organy przyjęły, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego sklepu, użytkowanego obecnie jako bar - pizzeria, zlokalizowanego w S. na działce o numerze geodezyjnym Nr [...], którego właścicielami są J. i S. A. Organy ustaliły, że na przedmiotowej posesji znajdują się cztery obiekty budowlane: 1) istniejący budynek gospodarczy; 2) przebudowywany i rozbudowywany warsztat na budynek mieszkalny (prace w toku); 3) bar; 4) pijalnia piwa. Niniejsze postępowanie dotyczy obiektu nr 3, tj. baru – pizzerii powstałego w 1991r. z przekształconego budynku gospodarczego, który z kolei wybudowano w latach 70-tych XX w. Obiekt od 1991r. wykorzystywany był jako bar. W latach 1998 - 2009 w obiekcie istniał sklep, jednak od 2009r. przywrócono jego funkcję pierwotną, tzn. baru. Remont obiektu, polegający na gipsowaniu i malowaniu ścian, wymianie okien PCV i wymianie drzwi oraz położeniu płytek na tarasie - został wykonany na przełomie kwietnia i maja 2009r. Ustalono ponadto, iż do obiektu nie zapewniono prawidłowego dostępu dla osób niepełnosprawnych. Aktualnie w przedmiotowym obiekcie jest bar (4 stoliki) z zapleczem kuchenno - sanitarnym; wykonano instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną; stwierdzono również brak nawiewów w drzwiach. Organy w toku postępowania nie uzyskały dokumentów dotyczących stanu technicznego i utrzymania obiektu - protokółów badań i sprawdzeń instalacji oraz ogólnobudowlanego. Stwierdzono również brak książki obiektu budowlanego. Organy nadzoru technicznego przyjęły więc, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego numer 3, która przed przystąpieniem do dokonywania tej zmiany, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z faktem, iż zmiana sposobu użytkowania została dokonana samowolnie, organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził procedurę, o której mowa w przepisie art. 71a Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010r. nałożył na właścicieli obiektu obowiązek: 1) wstrzymania użytkowania budynku baru - pizzerii oraz 2) przedstawienia we wskazanym terminie niezbędnych dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z nieprzedłożeniem we wskazanym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji nakazał właścicielom obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustawodawca w art. 71 a Prawa budowlanego uregulował procedurę w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zmiana sposobu użytkowania obiektu sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Ponadto zważyć należy, iż zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej wymaga zgłoszenia właściwemu organowi tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, sanitarnohigienicznych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że niewątpliwe podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu baru zmienia wspomniane wyżej warunki pracy w przedmiotowym obiekcie. Zobowiązani nie dostarczyli niezbędnego kompletu dokumentów, umożliwiających legalizację przedmiotowego baru - pizzerii. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie nakazał właścicielom obiektu na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania tj. sklepu, który był prowadzony w niniejszym obiekcie od 1991 do 2009r. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołującego, iż skoro w przedmiotowym obiekcie od 1991r. prowadzona była działalność gastronomiczna z czasową przerwą na sklep, to ponownie prowadzona w obiekcie działalność jest zgodna z jego przeznaczeniem. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. A. domagając się uchylenia. Argumentował, że w 1991 roku został uruchomiony lokal gastronomiczny w S. Lokal ten został zlokalizowany w budynku po byłym warsztacie, który został zmodernizowany na potrzeby gastronomi zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Warunkiem otrzymania stosownych wpisów i zezwoleń było dostarczenie do urzędu gminy rysunków technicznych przedstawiających rozmieszczenie poszczególnych pomieszczeń, zaświadczenie sanepidu dopuszczające obiekt do użytku. Argumentował, że po dostarczeniu powyższych dokumentów otrzymał wpis do ewidencji i koncesję alkoholową. Po kilu latach prowadzenia działalności gastronomicznej postanowił zmienić profil działalności i w pomieszczeniach baru powstał sklep spożywczy. Z powodu nieznajomości przepisów nie zgłosiliśmy zmiany sposobu użytkowania z gastronomi na handel. Wskazał, że w 2009 r. ponownie uruchomił lokal gastronomiczny. Uprawniony architekt wykonał inwentaryzację obiektu na potrzeby wykonania projektu sanitarnego. Po konsultacji z architektem w sprawie zmiany sposobu użytkowania ustalił, że nie ma takiej potrzeby gdyż pierwotnym przedmiotem działalności była gastronomia i nigdy nie był zmieniany sposób użytkowania. Uzupełniwszy dokumentację sanitarną i po otrzymaniu odbioru sanepidu wystąpił do Urzędu Gminy o poszerzenie zakresu działalności i wydanie koncesji alkoholowych, które otrzymał. W trakcie niniejszego postępowania w sprawie stwierdzono, że zarówno w Urzędzie Gminy jak i w innych urzędach między innymi w sanepidzie brak jest akt dotyczących daty rozpoczęcia działalności w o obiekcie. Nadto zarzucił organowi odwoławczemu, że swoją decyzję oparł jedynie na aktach organu I instancji, a decydujące w tej sprawie dowody wskazujące bezspornie, jaki faktycznie był pierwszy i jedyny zgodny z prawem sposób użytkowania obiektu pominięto. Jednocześnie dołączył kopie rysunków wykonanych na potrzeby Urzędu Gminy w S. w 1991r oraz wpis do ewidencji z 1991r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 81 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 kpa nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 §1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawować nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. W niniejszej sprawie doszło do wszczęcia z urzędu (w związku z pismem właścicieli sąsiedniej nieruchomości) postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku w którym prowadzona była działalność gastronomiczna – baru – pizzerii. Stronami postępowania w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 71 Prawo budowlane są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie. Podobne określenie kręgu zainteresowanych występuje w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Właściciele sąsiedniej nieruchomości w szczególności, gdy budynek jest usytuowany w bezpośredniej z nimi granicy mają z zasady przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Prawidłowo także organy skierowały decyzję do właścicieli nieruchomości, a także do użytkownika przedmiotowego obiektu – A. A. Sąd przyjął, że ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały oceny zmiany sposobu użytkowania budynku bez właściwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. I tak, organ zobowiązany był przede wszystkim określić to, czy budynek został wzniesiony legalnie i jakie było jego legalne przeznaczenie. Dopiero na tej podstawie mógł ocenić, jakie było jego pierwotne użytkowanie, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania oraz czy możliwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zmiany sposobu jego użytkowania. Brak ustaleń, wskazanych przez Sąd, mógłby doprowadzić do legalizacji użytkowania w określonej formie, podczas gdy nie jest jednoznacznie ustalone przeznaczenie tego obiektu zgodne z przepisami prawa budowlanego. Legalizacja zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdy nie jest znane legalne przeznaczenie tego obiektu jest niedopuszczalna. Wyjaśnienie bytu prawnego obiektu i charakteru jego legalnego przeznaczenia ma w sprawie kluczowe znaczenie (por wyr. WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011r., VII SA/Wa 1117/10, Lex 954348). Podkreślenia wymaga, że oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w decyzjach o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyr. NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 306/06, Lex 339645). W tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych organu odwoławczego, jak i organu nadzoru technicznego I instancji. Nadto sam skarżący wskazuje, że bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zaprzestał działalność gastronomiczną i rozpoczął działalność handlową. Niedopuszczalne jest, więc zobowiązanie właścicieli obiektu do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, który jak z tego wynika uznać można za użytkowanie w warunkach samowoli budowlanej. Nie dokonano bowiem przewidzianego prawem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z gastronomicznego na handlowy. Podkreślić należy, że żaden z dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu zgromadzonych przez organy administracji oraz przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie stanowi dokumentacji pozwalającej na ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu. Sąd wskazuje, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, rysunek poglądowy, oraz opis techniczny obiektu, a także dokumentacja technologiczna na potrzeby inspekcji sanitarnej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ administracji państwowej wydający zaświadczenie o wpisie nie jest upoważniony do narzucania zgłaszającym się podmiotom rodzaju działalności. Dokument ten nie może także legalizować sposobu użytkowania obiektów wskazywanych jako miejsce wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej (por. wyr. NSA z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2036/00, publ. M. Prawn. 2002/19/867). Mając na uwadze powyższą argumentację, zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W dalszym toku postępowania organ I instancji, jak i odwoławczy winny uwzględnić powyższe uwagi i dokonać wszechstronnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.