II SA/Po 1022/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2005r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] a nadto uchyla decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja oraz obie poprzedzające ją decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2002 r. i z dnia [...] września 2002 r. nie podlegają wykonaniu. /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. prezydent Miasta P. przyznał S.L. dodatek mieszkaniowy w wysokości 226,77 złotych miesięcznie na okres 6 miesięcy od 01 maja 2002 do 30 października 2002 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal na osiedlu P. [...] w P. W toku postępowania ustalono, że S.L. nie uregulowała zaległości czynszowych w okresie przyznanego jej dodatku. Łączna zaległość za ten okres wynosiła 615,78 złotych. Prezydent Miasta P. bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie wyjaśniając powodów, dla których S.L. popadła w zaległość, decyzją z [...] września 2002 r. wstrzymał, z dniem [...] lipca, wypłatę przedmiotowego dodatku mieszkaniowego. Decyzji tej S.L. nie zaskarżyła, zatem stała się ona ostateczną. Również bez wszczynania postępowania w sprawie, nie zawiadamiając uprzednio S.L. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 2002 r. nr [...], wskazują jako podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2001 nr 71 poz. 734) stwierdził, z dniem [...] lipca 2002 r. wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2002 r. przyznającej S.L. dodatek mieszkaniowy. Organ argumentował, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy ma termin trzymiesięczny od daty wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, na uregulowanie zaległości. W tej sprawie trzymiesięczny termin upłynął [...] grudnia 2002 r. Jeśli uregulowanie długu nie nastąpiło, to decyzja o przyznaniu dodatku wygasa z mocy prawa. Organ zaznaczył przy tym, że decyzja wydana jest dla celów porządkowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.L. Odwołująca wskazywała, że mieszka z wnuczką która nie pracuje od maja 2000 r. Źródłem utrzymania S.L. jest jej renta inwalidzka. Odwołująca jest bowiem inwalidą I grupy, choruje na padaczkę, jaskrę, depresję nerwową, zwyrodnienie stawów, osteoporozę, nadczynność tarczycy. Renta nie wystarcza na pokrycie kosztów leczenia i utrzymania mieszkania. S.L. podnosiła, że w listopadzie 2002 r. była w szpitalu na leczeniu jodem promieniotwórczym. Ponadto podkreślała, że słabo widzi. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2003 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Organ argumentował, że zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, jeśli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o wstrzymaniu wypłaty świadczenia, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Oznacza to, że wygaśnięcie następuje w razie ziszczenia się warunku przewidzianego w omawianym przepisie z mocy prawa. Wobec czego nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 162 §1 kpa mówi, w jakich wypadkach organ administracji publicznej który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.L. generalnie przytoczyła argumenty podnoszone w odwołaniu, informując, że w 2001 r. wzięła kredyt na spłacenie dzierżawy, że jakieś kwoty na poczet czynszu wpłacała, że wykryto u niej raka, że nie wie co ze sobą ma dalej robić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania przed sądem administracyjnym strona złożyła odpis zawartej między nią a Spółdzielnią Mieszkaniową "O." w P. "ugody" z dnia [...] października 2004 r. Na mocy tejże umowy rozłożono obciążającą ją zaległą opłatę za mieszkanie na raty ([...] miesięcznych rat). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 22 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga po pierwsze w granicach danej sprawy, a po wtóre, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności przedmiotowego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów jak i naprowadzonej tam argumentacji oraz, ma możność poddania takiej kontroli także poprzednie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nawet decyzji ostatecznej, o ile podjęte zostały w granicach danej sprawy. Wyraźnie tak stanowi także hipoteza art. 135 wymienionej wyżej procedury sądowoadministracyjnej. W myśl tegoż ostatniego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Postępując w myśl przedstawionych dyrektyw, zauważyć należy, że postępowanie w tej sprawie po wydaniu decyzji z [...] maja 2002 r. dotknięte było istotnymi wadami procedury administracyjnej. Generalnie bowiem decyzja wstrzymująca wypłatę dodatku mieszkaniowego (z dnia [...] września 2002 r.) zapadła bez przeprowadzenia w istocie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ poprzestał tu na piśmie Kierownika Osiedla P., nie zważając na stan zdrowia S.L. i nie dochodząc przyczyn, dla których do zaległości czynszowych doszło. Po wtóre zaś, decyzja rozciąga się na okres wsteczny, bo zgodnie z jej treścią wstrzymanie wypłaty nastąpiło z dniem [...] lipca 2002 r. Możliwość wstecznej regulacji dopuszczana jest jedynie w wypadkach ściśle przez ustawę określonych. Tymczasem przedmiotowa ustawa nie zawiera takiego uprawnienia. Przywołany przez organy obu instancji przepis (art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych) wyraźnie stanowi, że wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej do czasu uregulowania należności. Sformułowanie wstrzymuje się oznacza zaniechanie przedmiotowego świadczenia najwcześniej od daty wydania decyzji. Przepis ten nie pozwala na wsteczne działanie organu. Tym samym omawiana decyzja z [...] września 2002 r. zapadła z naruszeniem także przepisów prawa materialnego. Jakkolwiek decyzja ta nie została zaskarżona przez stronę i stała się ostateczną, to należy ona do aktu podjętego w granicach sprawy w rozumieniu przywołanego wyżej art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i może być także wzruszona przez sąd administracyjny rozpoznający skargę w tej sprawie. Jakkolwiek ma rację organ odwoławczy, że jeśli jakiś skutek prawny następuje z mocy ustawy, to z reguły brak jest podstaw do wydawania rozstrzygnięć deklaratoryjnych. Taki pogląd mógłby prowadzić do umorzenia postępowania, zakończonego decyzją deklaratoryjną podjętą poza okolicznościami ujętymi w art. 162 §1 kpa. Tym niemniej skutek o którym mowa w art. 7 ust. 11 (wygaśnięcie decyzji przyznającej uprawnienia do dodatku mieszkaniowego) w istocie nie następuje, kiedy istnieją przeszkody i to obiektywne nie pozwalające na uregulowanie należności w przewidzianym w przepisie terminie. Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu prowadziłaby bowiem w sytuacjach nagłych i szczególnych na przykład: losowych lub klęsk żywiołowych, do rażąco niekorzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. W tej sprawie należało posłużyć się regułami wykładni celowościowej i zdekodować w myśl jej reguł zawartą w postanowieniach całej ustawy normę prawną. W aktualnej nauce prawa oraz orzecznictwie odchodzi się od wykładni przepisów na rzecz na rzecz dekodowania zawartych w niej norm prawnych (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", W. Pr. 2002, str. 46 i nast.). Jest to praktyką nie tylko polskich sądów ale także sądów krajów zrzeszonych w Unii Europejskiej. W tych warunkach nie było podstaw do umorzenia postępowania, jeśli okoliczności podniesionych w odwołaniu, a jak wynika z akt, także w pozyskanych osobistych kontaktach ze skarżącą wskazują na konieczność wzruszenia w ramach danego postępowania zapadłych w nim rozstrzygnięć, choćby nawet w trybie nadzwyczajnym (art. 145 i 156 kpa). Jak wynika z akt żaden z urzędników organów administracji publicznej prowadzących to postępowanie nie informował też skarżącej o możliwości objętej hipotezą ust. 12 omawianego art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy, skoro organy miały do czynienia z osobą nieporadną, schorowaną, i w zaawansowanym już wieku, to procedowały z obrazą podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Tymczasem zgodnie z tymi regułami, organy prowadzące postępowanie mają obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Na organach administracji publicznej spoczywa też obowiązek procedowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa (art. 8 kpa), w tym winny one sposób wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Nadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów, dowodów oraz zgłoszonych w sprawie żądań (art. 10 kpa). Nie bez znaczenia w tej sprawie ma również należąca do kategorii podstawowych zasad reguła wynikająca z art. 12 kpa, która między innymi nakazuje posługiwać się przy rozstrzyganiu spraw najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji z 17 grudnia 2002 r., nie wskazano, że uregulowanie długu nie nastąpiło w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tych okolicznościach Sąd uznał za niedopuszczalne pozostawienie w obrocie prawnym nie tylko decyzji zaskarżonej i decyzji bezpośrednio ją poprzedzającej, ale także decyzji z dnia 16 września 2002 r., zgodnie z hipotezą art. 135 procedury sądowoadministracyjnej. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych, a ponadto przyznano jej prawo pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika – adwokata z urzędu. Rodziłoby to konieczność zasądzenia od organu na rzecz fachowo przygotowanego pełnomocnika, kosztów zastępstwa procesowego, ale tenże aż do zamknięcia rozprawy nie złożył wniosku o przyznanie tych kosztów. Postępując zgodnie z art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż wszystkie uchylone przez Sąd decyzje nie podlegają wykonaniu. /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska MK