II SA/Po 1023/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] (...) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ W Batorowicz Decyzją z dnia [...].08.2008 r. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w O. W., orzekł o nałożeniu na J. T. kary pieniężnej w kwocie [...] zł za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] km. w miejscowości D. na działkę nr [...] do stacji kontroli pojazdów o powierzchni większej niż w zatwierdzonym projekcie oraz w sposób niezgodny, jak to określono dosłownie w rozstrzygnięciu, "z art. 29 ust. 1 pkt 2 zezwolenia zarządcy drogi". W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas objazdu drogi stwierdzono zajęcie pasa drogowego na czas budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]km. do stacji kontroli pojazdów na działkę nr [...]. W trakcie wszczętego postępowania, właściciel działki nie przedstawił dokumentów potwierdzających uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na czas budowy zjazdu. Organ dokonał oględzin zjazdu przy udziale J. T. i stwierdził, że zajęta powierzchnia pasa drogowego wynosi [...] m2 (pobocze i chodnik). W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że karę obliczono za [...] dni i liczona jest od dnia wydania decyzji [...] do dnia wydania niniejszej decyzji co wynosi zdaniem organu [...] dni i obejmuje okres od [...]04.2006 r. do dnia [...]04.2006 r. Stawka opłaty za zajęcie pobocza i chodnika pasa drogowego, wymierzona zastała na podstawie § 2 pkt. 2 Uchwały nr XXII/326/04 Sejmiku Województwa W. z dnia 31.05.2004 r. i wynosi 2 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2. - łącznie [...] zł. Organ wskazał podstawę prawną orzeczenia - jest nim przepis art. 29a ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ). Nadto organ podkreślił, że w toku niniejszego postępowania wyeliminowane zostały błędy wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...].02.2008 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].05.2006 r. Kolegium wskazało na naruszenie przepisu art. 10 kpa przez nie powiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł J. T., domagając się uchylenia decyzji lub jej zmiany. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji nie określono strony, której ta decyzja dotyczy, nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, nie wyjaśniono podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakiego zdarzenia i jakiego okresu dotyczy decyzja. Zachodzi obawa, że tego samego dnia wydano trzy decyzje nakładające karę za to samo naruszenie prawa. Nadto w odwołaniu podniesiono, że protokół oględzin nie daje podstawy do obliczenia powierzchni o jaką przekroczono projektowany zjazd. Decyzją z dnia [...].10.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że sprawa niniejsza była już rozpatrywana przez Kolegium, które stwierdziło, że nałożenie kary było uzasadnione i decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchylenie pierwszej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów formalnych z uwagi na niezapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Skoro przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyeliminował wskazane błędy, to organ prawidłowo na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż zezwolił zarządca drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. T., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podniósł, że organ w zaskarżonej decyzji nie rozpoznał odwołania, ponieważ uznał, iż sprawa w części merytorycznej została rozpoznana w decyzji SKO z dnia [...].02.2008 r. Zatem po wyeliminowaniu uchybień formalnych w zakresie art. 10 kpa, decyzja organu I instancji zapadła zgodnie z przepisami prawa. Skarżący wywodził, że organ II instancji obowiązany był odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu, nadto zaskarżona decyzja zawiera nieprawdziwą tezę, jakoby poprzednia decyzja kasacyjna zawierała twierdzenie, że decyzja organu I instancji jest merytorycznie słuszna. Podobnie jak w uzasadnieniu odwołania skarżący podważył wartość dowodową szkicu sytuacyjnego i podkreślił, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest sporządzone w taki sposób, że nie można odróżnić czynów objętych dwiema innymi decyzjami wydanymi w tym samym dniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za niezrozumiałe i powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ drugiej instancji jest organem o charakterze reformacyjnym, a zatem zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W szczególności winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów powołanych w odwołaniu, ale także pod kątem, mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Decyzja organu odwoławczego powinna przy tym spełniać wszelkie wymogi art. 107 kpa. Rację ma skarżący, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do zarzutów odwołania, co narusza przepis art. 107 kpa. Nie zwalnia organu od takiego obowiązku to, że poprzednia decyzja uchylająca, nakazywała wyeliminowanie uchybienia o charakterze formalnym to jest naruszenia zasady uczestnictwa stron w postępowaniu, określonej w art. 10 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ drugiej instancji winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie a nie ograniczać się do sprawdzenia czy wykonano zalecenia. Rozpatrywania sprawy administracyjnej nie można rozdzielać na oddzielną analizę proceduralną i materialnoprawną a tak w istocie uzasadnił swoją decyzję organ drugiej instancji. Dostrzeżone przez SKO w decyzji z dnia [...].02.2008 r. uchybienia były powodem wyeliminowania decyzji w całości a ponowna decyzja pierwszoinstancyjna otworzyła uczestnikom postępowania drogę odwołania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. Odwołanie skarżącego odnosiło się do braku adresata decyzji, niezrozumiałego wywodu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w zakresie okresu objętego karą, podważało moc dowodową szkicu sytuacyjnego, zarzucało brak uzasadnienia podstawy prawnej. Nie można oczekiwać, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wyręczy organ administracji. Sąd sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ orzekający wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11.VII.2001 r. IV SA 703/99 Lex 51234). Rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez sąd godziłoby w sama istotę funkcjonowania sądownictwa administracyjnego (szerzej: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004 r., nr 2, str. 25 i nast.). Przedstawione powyżej okoliczności oznaczają, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 3 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego stwierdzić należało, że te uchybienia, a zwłaszcza brak wskazania faktycznych i prawnych przesłanek rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie pozwoliły Sądowi na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji a w konsekwencji decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do rozpoznania przedstawionych w odwołaniu zarzutów, mając na uwadze, że organ orzekający realizuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów i zobowiązany jest ściśle przestrzegać prawo, co powinno się przejawiać zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z 07.12.1984 r. SA 729/84 ONSA 1984 nr 2 poz. 11). Sąd zwraca uwagę, że zarzut braku adresata decyzji jest zapewne wynikiem pomyłki, ale pozostałe zarzuty wymagają głębszej analizy. Zarzut braku uzasadnienia postawy prawnej nie może być podsumowany stwierdzeniem, że ".... w sytuacji stwierdzonego wybudowania zjazdu o powierzchni większej niż to zezwolił zarządca drogi, organ (....) zasadnie wydał decyzję, administracyjną zobowiązująca do zapłaty kary pieniężnej (art.40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych)", skoro organ pierwszej instancji wydał decyzję na innej podstawie prawnej a podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, iż wybudowanie zjazdu nastąpiło bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt. III wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz MK