II SA/Po 1023/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. J. od decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala sprzeciw Starosta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił M. i E. W. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w K., z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynął do niego wniosek M. i E. W. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...], dz. nr [...]. Do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem autora projektu o zgodności wykonania dokumentacji projektowej z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...] Następnie w dniu [...] r. dostarczono postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], którym wyjaśniono wątpliwości dotyczące treści przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że analiza dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem wykazała nieprawidłowości, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązano inwestora do ich usunięcia i uzupełnienia w terminie do dnia [...] r. Z uwagi na fakt, że wskazane braki nie zostały uzupełnione przez inwestora w wyznaczonym terminie, organ był zobligowany do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu z dnia [...] r. do Wojewody M. W. i E. W. zaskarżyli w całości wyżej wskazaną decyzję Starosty [...], a także postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach i wezwania do ich usunięcia. W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnili, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Starosta K., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud., stwierdził braki i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach i wezwał do ich usunięcia, tj. dostosowania planowanej inwestycji "do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] r. w zakresie pkt. 3.3.c tj. szerokości elewacji frontowej od 8 m do 16 m - postanowienie wyjaśniające winno mieć potwierdzenie, że nie wniesiono zażalenia". Na wykonanie tego obowiązku, tj. uzyskanie potwierdzenia, że nie wniesiono zażalenia, organ wyznaczył stronie termin do dnia [...] r. Nałożony przez organ I instancji w wezwaniu z dnia [...] r. obowiązek uzyskania potwierdzenia okazał się jednak niemożliwy do spełnienia, bowiem druga strona postępowania wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ostatecznie zażalenie to zostało rozpoznane przez SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Niezwłocznie po doręczeniu tego postanowienia odwołującym się, w dniu [...] r. zostało ono doręczone organowi I instancji. W dniu następnym, tj. [...] r., Starosta K. wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z uwagi na nieuzupełnienie braków w terminie. Odnosząc się do powyższego odwołujący w pierwszej kolejności wskazali, że ani w treści postanowienia z dnia [...] r., ani też w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, w którym zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. stwierdził naruszenia. Tymczasem warunkiem zastosowania rygorystycznego przepisu art. 35 ust. 3 Pr. bud. są wyłącznie materialnoprawne wady wniosku - dokumentacji określonej w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Ponadto zupełnie uszła uwadze organu I instancji treść art. 143 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Niewątpliwie Burmistrz K. nie wstrzymał wykonania postanowienia z dnia [...] r., stąd podlegało ono wykonaniu, tj. wyjaśnienie wynikające z postanowienia mogło być zastosowane w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę bez oczekiwania na ewentualne wniesienie i rozpatrzenie zażalenia. Już z tej przyczyny postanowienie Starosty [...] było błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Dalej podniesiono nielogiczność sformułowania w zakresie obowiązku zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że "postanowienie wyjaśniające winno mieć potwierdzenie, że nie wniesiono zażalenia." Już w dniu [...] r. organ uzyskał kopię pisma Burmistrza K., zawiadamiającego o złożeniu zażalenia od postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...] W tej sytuacji postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. stało się bezprzedmiotowe i niewykonalne, gdyż strona nie mogła w żaden sposób potwierdzić stanu nie wniesienia zażalenia, skoro stan taki nie wystąpił. Co więcej, z chwilą wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza K., nierealny stał się pierwotnie wyznaczony termin do dnia [...] r., bowiem rozpatrzenie zażalenia potencjalnie wiąże się z terminami z art. 35 K.p.a., tj. 1 - 2 miesiące, nie licząc terminów na doręczenia akt i doręczenia orzeczeń. Wobec tego Starosta K. uzyskawszy informację, że od postanowienia z dnia [...] r. wniesiono zażalenie, winien z urzędu zmienić postanowienie z dnia [...] r. co do treści obowiązku i terminu realizacji. Odwołujący podniesli również, że do wniosku została przedłożona ostateczna decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...] o warunkach zabudowy, w której w pkt. 3.3.c wskazano: "szerokość elewacji frontowej - od 8 m do 16 m". Niemniej jednak, przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie dobudowa budynku i sam ten fakt przesądza, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej muszą dotyczyć całego budynku po rozbudowie, a to dlatego, że część rozbudowywana wraz z istniejącą już częścią tworzy po rozbudowie jeden obiekt budowlany. Ponadto, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do szerokości elewacji frontowej dotyczą tej elewacji, która znajduje się od frontu działki (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Bezsprzecznym zatem jest, że ograniczenie dotyczące szerokości elewacji frontowej dotyczy jedynie takiej rozbudowy, która spowoduje zwiększenie szerokości elewacji budynku od strony ul. [...]. Z analizy załącznika graficznego wynika, że we frontowej części działki [...] teren wolny od zabudowy, na którym zrealizowana może być przedmiotowa rozbudowa znajduje się pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a granicą z działką 1875 odległą 4 m od budynku mieszkalnego. Tym samym, choćby już z logicznego rozumowania wynika, że określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej - od 8 m do 16 m, nie może odnosić się jedynie do części rozbudowywanej, która wynieść może maksymalnie 4 m, a więc nie mieści się w określonym przedziale. Gdyby ustalona dopuszczalna szerokość elewacji frontowej - od 8 m do 16 m dotyczyć miała jedynie rozbudowy, to ustalenie takie skutkować by musiało wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (inwestycja taka wykraczałaby poza teren objęty wnioskiem). Ponadto, dopuszczalna szerokość elewacji frontowej ustalana jest na podstawie średniej szerokości zabudowy występującej na obszarze analizowanym, wobec czego nie może dotyczyć jedynie części obiektu budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w postanowieniem z dnia [...] r. działając w trybie art. 35 ust. 3 wzywał inwestorów do uzupełnienia nieprawidłowości w zakresie spełnienia wymagań określonych w pkt 3.3 lit c decyzji o warunkach zabudowy tj. do dostosowania przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego w zakresie szerokości elewacji frontowej rozbudowywanego budynku mieszkalnego, określonej w decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedziale od 8 do 16 m, dodając sformułowanie "postanowienie wyjaśniające winno mieć potwierdzenie, iż nie wniesiono zażalenia", co zdaniem organu odwoławczego nie było istotne w przedmiotowej sprawie, gdyż załączona decyzja o warunkach zabudowy posiadała klauzulę ostateczności, a jak wynika z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki str. 26), całość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku wynosić będzie 14,89 m. Zatem nałożenie tego obowiązku na inwestorów było nieprawidłowe. Dalej wskazano, że szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.") określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Tak więc w przedmiotowej sprawie front działki znajduje się od ul. gen. W. S., a określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej będzie dotyczyć maksymalnej szerokości tej elewacji dla całego rozbudowywanego budynku. Z tego też względu zastosowanie w tym zakresie art. 35 ust. 3 Pr. bud. było nieprawidłowe. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody należało uchylić decyzję Starosty [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, naruszałoby bowiem zarówno przepisy art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., jak i art. 15 K.p.a. W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powodem wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy nie były braki materiału dowodowego (i kwestia wyjaśnienia sprawy), a jego ocena, co absolutnie nie uprawniało do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji Wojewoda winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż decyzja Starosty [...], pomimo wadliwego i niepełnego uzasadnienia, odpowiadała prawu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jedynym sposobem jej rozstrzygnięcia była i jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...], dz. nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak przy tym wynika z art. 35 ust. 3 Pr. bud., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami techniczno-budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy dołączyli do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ostateczną decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą na rzecz E. i M. W. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym K.. W pkt 3 ppkt 3 lit. c tej decyzji określono, że ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: szerokość elewacji frontowej – od 8 m do 16 m (k. 35 – 41 akt adm. organu I instancji). Następnie inwestorzy w dniu w dniu [...] r. przedłożyli wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] r. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], w ten sposób, że "określona w pkt 3 ust. 3 c szerokość elewacji frontowej – od 8,0 m do 16,0 m dotyczy szerokości elewacji frontowej całego budynku po rozbudowie. Ustalenia zawarte w pkt. 3 ust. 3 a i b dotyczą części rozbudowywanej budynku" (k. 56 akt adm. organu I instancji). Po przeanalizowaniu tych dokumentów, organ I instancji działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. stwierdzając braki i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach wezwał inwestorów do ich usunięcia poprzez: "dostosowanie planowanej inwestycji do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. numer [...] z dnia [...] r. w zakresie pkt 3.3.c. tj. szerokości elewacji frontowej od 8m do 16m – postanowienie wyjaśniające winno mieć potwierdzenie, iż nie wniesiono zażalenia" (k. 67 akt adm. organu I instancji). W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż Starosta K. sformułował obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w sposób nieczytelny. W istocie nie wiadomo bowiem, czy zdaniem organu I instancji w projekcie budowlanym szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie była zaprojektowana jako węższa niż 8 m, lub też szersza niż 16 m i projekt w tym zakresie powinien być dostosowany do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czy też organ I instancji domagał się jedynie przedłożenia postanowienia z dnia [...] r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z potwierdzeniem, że nie wniesiono od niego zażalenia. Nie można również wykluczyć, że organowi I instancji chodzić mogło o uzupełnienie dokumentacji zarówno przez dostosowanie projektu budowlanego do przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy, jak i przedłożenie postanowienia z potwierdzeniem, że nie wniesiono od niego zażalenia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do konieczności przedłożenia przez inwestorów postanowienia z potwierdzeniem nie wniesienia od niego zażalenia wyjaśnić należy, co sygnalizowali również inwestorzy w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym decyzja ta musi być ostateczna. Stwierdzenie zgodności projektu z decyzją niemającą przymiotu ostateczności narusza bowiem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 1182/95, Prok. i Pr. 1997, Nr 5, poz. 55). Niemniej jednak wyjaśnić należy, że inwestorzy przedłożyli do wniosku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, a przymiot ostateczności tej decyzji nie zależy od tego, czy postanowienie wyjaśniające jej treść stało się ostateczne (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II OSK 107/16; dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie było przeszkód, aby organ I instancji dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji nie było podstaw do wzywania na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach poprzez przedłożenie postanowienia z dnia [...] r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z potwierdzeniem, że nie złożono od niego zażalenia. Zgodzić się więc należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nałożenie tego obowiązku na inwestorów było nieprawidłowe. Abstrahując od powyższego, w kontekście zarzutów odwołania i treści zaskarżonej decyzji wskazać należy, że już po wydaniu postanowienia w dniu [...] r., organ I instancji w dniu [...] r. został zawiadomiony przez M. W., iż w dniu [...] r. zostało wniesione przez D. J. i A. J. zażalenie na postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], wyjaśniające wątpliwości treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji (k. 78 i 79 akt adm. organu I instancji). Wobec tego już w momencie nakładania na inwestorów obowiązku przedłożenia postanowienia [...] r. "z potwierdzeniem, że nie wniesiono zażalenia", tj. w dniu [...] r., obowiązek ten nie był wykonalny, skoro w dniu [...] r. zostało złożone zażalenie od tego postanowienia. Oczywiście domyślać się można, że organowi I instancji chodziło o przedłożenie przywoływanego postanowienia z potwierdzeniem jego ostateczności, jednakże i w tym przypadku – pomijając ocenę, że nałożenie takiego obowiązku było wadliwe, co wykazano powyżej – postępowanie organu I instancji jawi się jako nieprawidłowe. Z chwilą wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza K., nierealny stał się bowiem pierwotnie wyznaczony termin do uzupełnienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji do dnia [...] r. Starosta K. działając w zgodzie z art. 8 K.p.a. pozyskując informację, że od postanowienia z dnia [...] r. wniesiono zażalenie, winien więc z urzędu zmienić postanowienie z dnia [...] r. co do terminu realizacji nałożonego na inwestorów obowiązków. Z art. 35 ust. 3 Pr. bud. wynika bowiem, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, to właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Ustawodawca nie zdecydował się więc na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr. bud. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Odnosząc się z kolei do obowiązku "dostosowania planowanej inwestycji do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie pkt. 3.3.c., tj. szerokości elewacji frontowej od 8 m do 16 m" – o ile organ I instancji nie miał intencji wezwać inwestora wyłącznie do przedłożenia postanowienia wyjaśniającego treść decyzji o warunkach zabudowy z potwierdzeniem jego ostateczności – wskazać należy, że Sąd również i w tym zakresie podzielił stanowisko organu odwoławczego. Z załącznika nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka nr [...] leży przy dwóch drogach – zarówno przy ul. [...], jak i ul. [...]. W. S.. Niemniej w pkt 7 decyzji wskazano, że ustala się dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem na drogę gminną, oznaczoną na załączniku graficznym symbolem KDG. Jak wynika z załącznika nr [...], symbolem tym oznaczono ul. [...]. W. S. (k. 35 akt adm. organu I instancji). Skoro więc stosownie do § 2 pkt 5 R.w.n.z., front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, za frontową część działki uznano część działki nr [...] od strony ul. [...]. W. S.. Jest to o tyle istotne, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do szerokości elewacji frontowej dotyczą tej elewacji, która znajduje się od frontu działki (§ 6 ust. 1 R.w.n.z.). Wobec tego wymóg szerokości elewacji frontowej od 8 m do 16 m dotyczył elewacji od strony ul. [...]. W. S.. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z przedłożonego projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki, k. 26) wynika, że całość elewacji frontowej obecnie istniejącego budynku wraz z częścią rozbudowywaną od strony ul. [...]. W. S. wynosić będzie 14,89 m. Zatem nałożenie na inwestorów obowiązku dostosowania planowanej inwestycji do wskazań zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie pkt. 3.3.c., tj. szerokości elewacji frontowej było nieprawidłowe. Z powodu uznania, że wezwanie do uzupełnienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji było wadliwe, obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Obowiązkiem organu I instancji w tej sytuacji będzie bowiem sprawdzenie rozwiązań projektowych w zgodzie z art. 35 ust. 1 Pr. bud., i stosownie do poczynionych ustaleń wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 35 ust. 3 lub ust. 4 Pr. bud. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, naruszałoby zarówno przepisy art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., jak i art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania). W konsekwencji nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.