II SA/Po 1024/13

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia [...] sierpnia 2013 roku w przedmiocie odmowy udzielenia informacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącego od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200,- (dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 28/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał P. K. S. sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2012 r. – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty przesłania prawomocnego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. P. K. S. w G. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 1212 poz. 1198 z późn. zm.) odmówiło udostępnienia A. K. informacji publicznej w zakresie zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, w tym podania stawek za kontrolę oraz procentu od wpływów. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. A. K. zwrócił się o udostępnienie następujących informacji: (1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, (2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio przez P. K. S. w G. czy raczej kontrola biletów realizowana jest przez podmiot zewnętrzny (w tym ostatnim przypadku skarżący zwrócił się o podanie nazwy i adresu takiego podmiotu, okresu, na jaki zawarto umowę o świadczenie usług w zakresie kontroli biletów oraz zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, w tym podania stawek za kontrolę oraz procentów od wpływów) oraz (3) jak wygląda wzór identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Spełniając żądanie skarżącego P. K. S. w G. przekazało mu wszystkie interesujące go informacje poza danymi dotyczącymi zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, w tym podania stawek za kontrolę oraz procentów od wpływów. W tym zakresie została wydana decyzja odmowna, gdyż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z dnia art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz. 1503 z późn. zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wiadomości dotyczące stawek wynagradzania za wykonywane przez firmę zewnętrzną usługi, czy choćby sposób obliczania takiego wynagrodzenia, stanowi właśnie informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Są to informacje wrażliwe i podlegają szczególnej ochronie. Wiąże się to w szczególności z zapewnieniem właściwego przebiegu postępowania przetargowego, w wyniku którego ma być wyłoniony podmiot świadczący wspomniane usługi. W ramach analizy składanych ofert istotną rolę odgrywa bowiem cena, a upublicznienie jej lub sposobu jej obliczenia mogłoby skutkować nieprzyjęciem oferty, co z kolei prowadziłoby do negatywnych konsekwencji finansowych. Wystarczyłoby bowiem, że inny oferent zwróci się do P. K. S. w G. o udostępnienie takiej informacji, a po jej uzyskaniu złoży korzystniejszą ofertę. Ponadto, sposób wynagradzania podmiotu kontrolującego został uregulowany w umowie pomiędzy stronami i organ nie jest jedynym dysponentem tych danych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. K. zwrócił się o (1) uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz o (2) udzielenie żądanych informacji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że większość żądanych przez niego informacji została mu udzielona. Niemniej nie uzyskał on informacji o zasadach wynagradzania podmiotu kontrolującego. Skarżący zaznaczył przy tym, że P. K. S. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a zatem wobec braku wnioskowanych informacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, informacje te powinny być udostępnione na wniosek. A. K. podkreślił zarazem, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru niejawnego i nie są objęte tajemnicą ustawowo chronioną, jak i nie naruszają prywatności osoby fizycznej. P. K. S. w G. nie wykazało jaka tajemnica i w jaki sposób miałby zostać naruszona w razie udostępnienia omawianych informacji. Skarżący zaznaczył ponadto, że interesują go jedynie ogóle informacje o zasadach wynagradzania podmiotów zewnętrznych za świadczoną usługę, nie domaga się podania konkretnych kwot. Nie zabiega on o informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne czy posiadające wartość gospodarczą. Dane te dotyczą publicznej sfery działalności jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, tj. P. K. S. w G., a zatem nie odnoszą się one w ogóle do danych wrażliwych. Bezzasadne jest również powoływanie się na przepisy o zamówieniach publicznych, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy jedynie ogólnych zasad wynagradzania podmiotów zewnętrznych, a nie cen zawartych w ofertach składanych w ramach postępowania przetargowego. Tym bardziej, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest co do zasady jawne. Skarżący mógłby zatem uzyskać interesujące do dane, jak i informacje bardziej szczegółowe, także w razie obecności podczas otwierania ofert. Bez znaczenia jest również powoływanie się na to, że P. K. S. w G. nie jest jedynym dysponentem wnioskowanej informacji. Jeżeli bowiem żądana informacja znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do jej udzielenie, to powinien on ją udostępnić. Trudno również wskazać, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji mogłoby okazać się niekorzystne dla działalności P. K. S. w G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. K. S. w G. na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu P. wyjaśniło, że argumenty podnoszone przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. A. K. żądał bowiem udzielenia "ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawek za kontrolę, procent od wpływów itp.)". Takie informacje są objęte tajemnicą ustawowo chronioną i nie podlegają udostępnieniu. W pozostałym zakresie P. K. S. w G. powtórzyło swoje wcześniejsze wywody, zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. W piśmie z dnia [...] września A. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając tym aktom naruszenie: (1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, (2) art. 10 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie żądanej informacji, mimo stosownego obowiązku, (3) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez zastosowanie go, mimo braku do tego podstaw. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podkreślił, że interesowały go jedynie ogóle zasady wynagradzania podmiotu zewnętrznego. Złożony przez niego wniosek nie dotyczył natomiast wysokości konkretnych kwot, jakie miały być wpłacane podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie kontroli biletów, jak i przyszłego postępowania przetargowego, w wyniku którego ma być wyłoniony taki podmiot. Tym samym P. K. S. w G. w sposób nieuprawniony rozszerzyło zakres tajemnicy przedsiębiorcy na informacje, które nie powinny być nią objęte. W odpowiedzi na skargę P. K. S. w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest, wedle art. 1 § 2 powołanej ustawy, pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym w myśl art. 145 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. K. zwrócił się do P. K. S. w G. o udostępnienie następujących informacji: (1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, (2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio przez organ, czy też kontrola biletów realizowana jest przez podmiot zewnętrzny – w tym ostatnim przypadku skarżący zwrócił się o podanie: (a) nazwy i adresu takiego podmiotu, (b) okresu, na jaki zawarto umowę o świadczenie usług w zakresie kontroli biletów oraz (c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów itd.), zaznaczając, że nie wymaga podania konkretnych kwot – oraz (3) jak wygląda wzór identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów (k. 43 akt adm.). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący uzyskał wszystkie informacje poza danymi opisanymi w pkt 2 lit. c wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. W tym zakresie zostały wydane kwestionowane przez skarżącego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Należy przy tym podkreślić, że wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 28/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (k. 27-34 akt adm.) zobowiązał P. K. S. sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 14 dni od daty przesłania prawomocnego wyroku. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że także Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Ustawodawca nie definiuje przy tym dokładniej pojęcia informacji publicznej, ograniczając się do przykładowego wyliczenia takich w art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy. Trafnie przy tym w powołanym wyroku z dnia 7 maja 2013 r. informacje żądane przez skarżącego zostały uznane za informację publiczną. Jak wynika bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c wspomnianej ustawy, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Ponadto, art. 6 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wskazuje, że informacją publiczną są dane o podmiotach, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku, którym dysponują. Wreszcie, art. 6 ust. 1 pkt 5 wspomnianej ustawy uznaje za informację publiczną także dane o majątku podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca zastrzega jednak w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, wedle art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadków, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Trzeba przy tym zauważyć, że wedle art. 2 powołanej ustawy każdemu z zastrzeżeniem art. 5 tejże ustawy, przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby korzystającej z tego prawa nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca precyzuje zarazem w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej, (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Trafnie wskazano przy tym w powołanym wyroku z dnia 7 maja 2013 r., że P. K. S. w G. jest w istocie państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa, której mienie jest w całości mieniem państwowym, co z kolei odpowiada opisowi zawartemu w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 cytowanej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był czynnie legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a P. K. S. w G. było biernie legitymowane do jej udzielenia. Żądana przez skarżącego informacja mieściła się przy tym w pojęciu informacji publicznej, a zatem podlegała co do zasady udostępnieniu. Główne wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie, wiązały się natomiast z pytaniem, czy wnioskowane przez skarżącego informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Trzeba najpierw zauważyć, że ustawodawca nie definiuje zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy", użytego w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Niemniej, w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz. 1503 z późn. zm.) zawarta została definicja wyrażenia "tajemnica przedsiębiorstwa", przez które należy rozumieć nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wynika przy tym z art. 11 ust. 1 tejże ustawy, informacje objęte taką tajemnicą podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy. Wspomniana definicja legalna może być w ocenie Sądu wykorzystana również na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13;– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013 r., I OSK 1646/13, niepubl., Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z tej perspektywy należy zatem uznać, że stanowisko P. K. S. w G. jest nietrafne. Przede wszystkim należy zauważyć, że informacje żądane przez skarżącego nie dotyczą kwestii technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub posiadających wartość gospodarczą. Skarżący domaga się bowiem powiadomienia go jedynie o ogólnych regułach i zasadach wynagradzania podmiotów zewnętrznych świadczących usługi w zakresie kontroli biletów, bez podawania konkretnych kwot. Taki zakres informacji interesujących skarżącego był konsekwentnie prezentowany w toku postępowania – we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 21 akt adm.) oraz w skardze z dnia [...] września 2013 r. (k. 1-4 akt sądowych). W wymienionych pismach skarżący konsekwentnie zaznaczał, iż nie wymaga podawania konkretnych kwot. Żądanie skarżącego ogranicza się zatem jedynie do wskazania, w pewnym uproszczeniu, czy wynagrodzenie uzyskiwane przez zewnętrzny podmiot świadczący usługi w zakresie kontroli biletów, ma charakter ryczałtowy czy raczej prowizyjny bądź też czy przyjęto wariant pośredni pomiędzy tymi rozwiązaniami. Nie domaga się on natomiast przekazania dokładnych danych o wysokości stawek i wypłacanych kwotach, wartości umów zawieranych przez P. K. S. w G. z podmiotami zewnętrznymi, sposobach dokonywania wzajemnych rozliczeń, które to informacje posiadałyby wartość gospodarczą. Ponadto, trudno jest w ocenie Sądu przychylić się do konkluzji, że udzielenie tak ogólnych informacji mogłoby zagrażać lub naruszać interesy P. K. S. w G. w trakcie postępowania przetargowego. Niewątpliwie cena stanowi istotny czynniki, jakim z reguły kierują się podmioty udzielające zamówienia publicznego. Niemniej na atrakcyjność ceny wpływa wiele czynników i samo wskazanie, że wynagrodzenie w dotychczasowych umowach zawartych z zewnętrznym podmiotem świadczącym usługi w zakresie kontroli biletów miało charakter ryczałtowy lub prowizyjny nie narzuca z góry sposobu skonstruowania najkorzystniejszej oferty. Możliwe jest bowiem zaproponowanie korzystniejszego systemu ryczałtowego w miejsce obecnego systemu prowizyjnego i na odwrót. Kwestie te dotyczą jednak szczegółów, o które skarżący nie wnosił. Dane, jakie chciałby uzyskać skarżący, pozostają zatem poza zakresem pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Tym samym P. K. S. w G. wadliwe sięgnęło do art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji błędnie odmówiło na podstawie art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy udostępnienie żądanych danych. Dlatego konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę P. K. S. w G. powinno udostępnić skarżącemu dane, które nie mieszczą się w zakresie pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie ze wskazaniami poczynionymi w tym zakresie przez Sąd. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na mocy art. 152 cytowanej ustawy.