II SA/Po 1026/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku, znak [...], [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) na wniosek E. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej na skanalizowanym odcinku rowu "RM-4" wraz z odwodnieniem na terenie działki nr [...] (obręb [...]), położonej w K. w rejonie ul. D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż E. K. zwrócił się w dniu [...] marca 2010 roku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Niniejsza sprawa była już przedmiotem kilkakrotnej kontroli instancyjnej, a zatem biorąc pod uwagę wytyczne zawarte we wcześniejszych decyzjach organu II instancji, Prezydent Miasta K. po uzyskaniu opinii i uzgodnień ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Z uwagi na realizację inwestycji na istniejącym urządzeniu wodnym w zapisach decyzji zawarto szereg koniecznych do zachowania wymogów związanych z bezpieczeństwem realizacji i funkcjonowaniem tego przedsięwzięcia. Organ podkreślił ponadto, iż ustalenie warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani też nie narusza praw osób trzecich. Dlatego taka decyzja może być wydana także dla osoby, która nie jest właścicielem gruntu. Rozstrzygnięcie to nie uprawnia również do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż konieczne jest najpierw uzyskanie pozwolenia na budowę. W trakcie tego ostatniego postępowania inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] lipca 2011 roku J. K. odwołała się od tej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wcześniej organ I instancji już dwa razy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, lecz decyzje te były konsekwentnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. J. K. wskazała zarazem, iż na aktualnym etapie postępowania nie doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, a poprzednia decyzja organu II instancji przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia zakwestionowała jedynie brak jednoznaczności stanowisk poszczególnych organów, instytucji i jednostek, a nie merytoryczną stronę rozstrzygnięcia. Tymczasem w poprzedniej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], [...], Prezydent Miasta K. uznał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wiąże się z niezgodności inwestycji z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 238 poz. 2019 z późn. zm.). W wyrażonej wtedy ocenie organu I instancji przedsięwzięcie to mogła bowiem prowadzić do niszczenia lub uszkadzania urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego. Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 roku, znak [...], orzekało wedle J. K. bez posiadania pełnej dokumentacji, przedłożonej przez inwestora. Następnie skarżąca podniosła, iż sytuacja istniejąca w niniejszej sprawie zbliża się jej zdaniem do przypadku ustanowienia drogi koniecznej. Wniosek E. K. w tej mierze należało zatem załatwić w sposób negatywnych, gdyż posiada on już dojazd na teren swojej posesji nie tylko od strony ul. Ł., a także istnieje możliwość dojazdu od strony ul. K. Co więcej, działka wnioskodawcy jest urządzona w sposób umożliwiający wprowadzenie niezbędnych zmian. J. K. wskazała poza tym, iż zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w ogóle nie uwzględnia ona wpływu nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że planowana droga ma służyć do obsługi działalności gospodarczej E. K. i będą się po niej poruszały wielotonowe samochody ciężarowe. Ustalenie zatem warunków zabudowy sprawi, że funkcja terenu zmieni się z rolniczej na przemysłową. Ponadto, naruszony został w ocenie skarżącej art. 65 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami ustawy z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.). Dodała ona nadto, iż Prezydent Miasta K. stwierdził w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku, iż planowanej drogi nie da się włączyć do układu komunikacyjnego, gdyż jej gabaryty uniemożliwiają budowę drogi dojazdowej zgodnie z przepisami prawa, a włączenie jej w istniejącą ul. D. wymagałoby ingerencji w nieruchomości sąsiednie. Nie zostało poza tym dokładnie ustalone w toku postępowania, jakie faktycznie rozmiary ma rów. Wyliczenia wynikające z mapy zasadniczej nie zgadzają się bowiem w ocenie J. K. z rzeczywistymi wymiarami. Wreszcie, skarżąca zakwestionowała stan własnościowy nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja, wywodząc, iż grunt ten wbrew dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji należy do niej. Podniosła także, iż mimo zapewnień Prezydenta Miasta K., już w chwili obecnej jej prawo własności jest naruszane przez pracowników E. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż Prezydent Miasta K. uzyskał wszystkie wymagane przez prawo uzgodnienia. Zarzuty podnoszone przez skarżącą okazały się natomiast bezzasadne. Organ wskazał zarazem, iż art. 65 Prawa wodnego zabrania jedynie niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych oraz podejmowania robót i innych czynności w pobliżu urządzeń wodnych mogących negatywnie wpływać na nie. Tymczasem nie zabrania on w sposób generalny wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa inwestycja narusza powyższy przepis. Pismem z dnia [...] października 2011 roku J. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, formułując wobec niej zarzut naruszenia (1) art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (2) art. 65 ustawy - Prawo wodne i (3) § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała ona natomiast swoje stanowisko, wyrażone wcześniej w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku E. K. wniósł o oddalenia skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku prowadzonych wcześniej postępowań zarzuty skarżącej związane ze stanem własnościowym gruntu nie zostały zaaprobowane. Podzielił on też stanowisko organów co do zastosowania art. 65 Prawa wodnego oraz podniósł, iż w pobliżu terenu przyszłego przedsięwzięcia zlokalizowany jest już plac manewrowy, przez co wykonanie drogi nie doprowadzi do naruszenia wymogu dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Jak wynika z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowanie i warunków jego zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w razie braku planu miejscowego określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy dla danego terenu następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta określa jedynie rodzaj zabudowy, jaki może się znajdować na pewnej, konkretnej nieruchomości. Dlatego ma ona charakter wyłącznie informacyjny i nie daje jeszcze podstawy do przystąpienia do realizacji opisanej w niej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) przystąpienie do wykonania danego przedsięwzięcia wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, które wymaga z kolei w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tejże ustawy wykazania się posiadaniem (1) decyzji o warunkach zabudowy oraz (2) prawem do dysponowania działką na cele budowlane. Z tych też powodów ustawodawca zastrzega wprost w art. 63 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych prawa do terenu, ani nie narusza praw osób trzecich. W konsekwencji argumenty skarżącej, odwołujące się do kwestii własnościowych działki nr [...], obręb [...] w K., na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, nie mogły zostać skutecznie podniesione na aktualnym etapie procedury inwestycyjnej. Stan prawny nieruchomości będącej terenem planowanej inwestycji jest bowiem przesłanką obojętną z perspektywy decyzji o warunkach zabudowy, która może być wydana również na rzecz osoby nie będącej właścicielem. Zagadnienie to odgrywa natomiast istotną rolę dopiero na następnym etapie procesu realizacji inwestycji, czyli podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy także zarzuty skarżącej, związane z nabyciem przez nią własności spornego gruntu, będą mogły być skutecznie podnoszone, i ewentualnie mogą doprowadzić do zablokowania samego przedsięwzięcia. Zgodnie z kolei z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzone przedsięwzięcie jest spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa" i jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nakazuje zatem organom administracji publicznej orzekać przede wszystkim na korzyść wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazano wyżej, aby można było ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji konieczne jest zachowanie wymogów z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Niemniej trzeba w tym miejscu podkreślić, iż przedmiotem niniejszego przedsięwzięcia była budowa droga, która zalicza się do inwestycji liniowych. Tym samym zastosowanie znalazł art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy którego w tego rodzaju inwestycjach nie wymaga się spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, tj. warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Trudno więc zgodzić się z zarzutami skargi, wskazującymi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W takim zakresie argumentacja zawarta w skardze okazała się również nietrafna. Aby zatem ustalić warunki zabudowy w rozpatrywanej sprawie konieczne było stwierdzenie, że (1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a (3) decyzja ta będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Główne kontrowersje w niniejszej sprawie wzbudziła właśnie ta ostatnia przesłanka. Spełnienie dwóch wcześniejszych wynika z analizy urbanistycznej, załączonej do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 roku i nie było kwestionowane przez żadną ze stron toczącego się postępowania. Opisane dwa wymogi należy zatem uznać za spełnione. J. K. zarówno w odwołaniu z dnia [...] lipca 2011 roku, jak i w skardze konsekwentnie podnosiła, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2011 roku z przepisami ustawy z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem zabrania się bowiem m.in. niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych, a także wykonywania w ich pobliżu robót oraz innych czynności, które mogą prowadzić do pogorszenia ich stanu technicznego. Obowiązek uzyskania uzgodnień w zakresie przepisów odrębnych wynika z kolei z art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Materiał zebrany w aktach sprawy wskazuje, że pismami z dnia [...] maja 2011 roku, znak [...], oraz z dnia [...] maja 2010 roku, znak [...], Dyrektor Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., uzgodnił wyżej opisaną inwestycję bez zastrzeżeń. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że Prezydent Miasta K. był zobowiązany na podstawie powołanych przepisów do wystąpienia od organów wyspecjalizowanych o zajęcie stanowiska. Nie ma on także kompetencji do negowania uzyskanych w tej drodze uzgodnień. Jeśli zatem doszło do uzgodnienia niniejszego przedsięwzięcia, to organ I instancji zmuszony był uznać, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Sad pragnie przy tym zaznaczyć, iż kwestia wykonania inwestycji w zgodzie z art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy - Prawo wodne powinna być rozpatrywana na następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli podczas postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Powołany przepis – według art. 62 ust. 2 tejże ustawy – jest bowiem przepisem szczególnym (lex specialis) wobec regulacji zawartej w ustawie – Prawo budowlane, a nie dotyczy on wprost rozważanego w tej sprawie unormowania z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednoznaczne ustalenie czy realizacja tej konkretnej drogi będzie rzeczywiście ingerować w rów wodny będzie bowiem możliwe dopiero po przedłożeniu przez inwestora pełnej dokumentacji budowlanej (projektu budowlanego), w której będą zawarte niezbędne parametry inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że działania organów administracji publicznej były w przedmiotowej sprawie prawidłowe, zaś zarzuty podnoszone w skardze nie znalazły potwierdzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł więc podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).