II SA/Po 1028/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. i K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; uchyla zaskarżoną decyzję I. zasądza od organu orzekającego na rzecz skarżących kwotę 10 ,-zł (słownie: dziesięć złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/B. Kamieńska Decyzją z dnia [...]lutego 2002r., nr [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał inwestorowi budowy parkingu, Urzędowi Miejskiemu w J. , obniżenie krawężników drogowych w miejscach utrudnionego dostępu do samodzielnych działek nr [...],[...],[...] i [...], stanowiących własność E. i K.M. , aby umożliwić swobodny dostęp do tych działek od strony parkingu, w terminie do dnia [...] marca 2002r. Organ ustalił, że inwestor w trakcie budowy utrudnił dojazd do działek budowlanych Państwa M. poprzez ułożenie krawężnika drogowego w sąsiedztwie istniejącej od wielu lat bramy wjazdowej na wspomniane działki budowlane, stanowiące odrębne numery geodezyjne. Organ uznał, że działanie takie narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a także § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 140 z późn. zm.), zgodnie z którym do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] ma już dojazd do drogi publicznej od strony ul. [...] , jednak żaden przepis nie określa, że działka może mieć tylko jeden dojazd. Poza tym pozostałe działki zostały w ogóle pozbawione dojazdu do drogi publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. , omawiany teren zawiera działki budowlane o symbolu A 21 U/MN, a więc, na podstawie powołanych przepisów, każda działka powinna posiadać odrębny, swobodny dojazd do drogi publicznej. Odwołując się od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. , Burmistrz J. wskazał, że powołany w decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zostały wstrzymane roboty budowlane, wykonywane w sposób określony art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, co w przypadku budowy przedmiotowego parkingu nie zachodzi. Burmistrz podkreślił, że w sprawie nie można było wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż roboty w obecnej fazie, będącej częścią budowy parkingu, zostały już zakończone. Odnosząc się do podniesionego przez organ I instancji zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Burmistrz podniósł, że przepis ten wymaga, aby wjazd od drogi publicznej stanowiła jezdnia lub ciąg pieszo – jezdny, którym jednak na pewno nie jest parking. Odwołujący się wskazał ponadto, że wszystkie działki objęte decyzją mają dojazd do ul. [...] poprzez działkę nr [...]. W odwołaniu podkreślono jednocześnie, że Państwo M. nabyli wszystkie działki z takim dostępem do drogi publicznej jaki jest obecnie, a budowa parkingu niczego w tym zakresie nie zmieniła. Jako główny zarzut Burmistrz podniósł, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w projekcie stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę i wykonywania robót budowlanych jest przewidziany wjazd z ul. [...] pomiędzy parkingiem a działkami państwa M. w formie pasa jezdni. Dojazd ten zostanie zrealizowany w dalszych fazach budowy parkingu. Decyzją z dnia [...] marca 2002r., nr [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy uznał na podstawie pisma Kierownika Urzędu Rejonowego z J. z dnia [...] kwietnia 1995r., że istniejący wcześniej dojazd do działki nr [...] był jedynie dojazdem tymczasowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z oceną organu I instancji, jakoby w trakcie budowy parkingu pozbawiono przedmiotowych działek dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji wskazał, że działka nr [...] ma dojazd do drogi publicznej od strony ul. [...], natomiast pozostałe działki mają go poprzez nieruchomość nr [...]. Skoro roboty prowadzone przez inwestora nie pozbawiły działek dostępu do drogi publicznej, to postępowanie administracyjne w I instancji należy uznać za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przypadku sprzedaży nieruchomości nr [...],[...] i [...] osobie trzeciej, istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...]. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. i K.M. zarzucili naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący odwołali się do wcześniejszych pism Urzędu Miasta i Gminy w J. , zgodnie z którymi teren parkingu jest drogą gminną, w związku z czym należy uznać, że działki Skarżących, skoro posiadały wcześniej dostęp do parkingu, miały jednocześnie bezpośredni wjazd na drogę publiczną. Za pozbawiony znaczenia uznano jednocześnie fakt, że Skarżący mogą uzyskać dostęp do drogi publicznej z działek nr [...],[...] i [...] poprzez ustanowienie służebności na nieruchomości nr [...]. Istotne w sprawie jest bowiem, zdaniem Skarżących, jedynie to, że inwestor nie może w trakcie realizacji budowy likwidować istniejącego dostępu do drogi publicznej. E. i K.M. podkreślili, że skoro przylegający do ich działek teren jest drogą publiczną (co potwierdzają ich zdaniem pisma Urzędu Rejonowego i Urzędu Miasta u Gminy w J. ) a na podstawie przepisów prawa każda samodzielna działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej, to pozbawienie niektórych działek tego dostępu w wyniku określonego przeprowadzenia robót budowlanych należy uznać za naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali też, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w żaden sposób nie można wywieść, że wcześniejsze korzystanie z dojazdu do działki było jedynie tymczasowe. Skarżący uznali, że w decyzji nie ustalono, w jakiej fazie realizacji inwestycji doszło ostatecznie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie określono zakresu, charakteru i legalności prac budowlanych, a jednocześnie potwierdzono utrudnienie dostępu do działek, spowodowane prowadzeniem praw budowlanych. Niewłaściwa interpretacja pisma Kierownika Urzędu Rejonowego stanowi, zdaniem Skarżących, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Z akt sprawy wynika, że budowa parkingu uniemożliwiła Skarżącym korzystanie z istniejącego dotąd dostępu do drogi publicznej przez wjazdy od strony terenu, na którym wybudowany został parking. Teren parkingu należy uznać w przedmiotowej sprawie za obszar stanowiący drogę publiczną. Żaden przepis prawa nie przesądza co prawda expressis verbis o tym, jaki charakter ma parking, jednak na podstawie art. 4 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.) można wnioskować, że parking jest częścią pasa drogowego, a zatem jest drogą publiczną. Jednocześnie w kontekście przepisów prawa budowlanego parking należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym zastosowanie w sprawie znajdują również inne przepisy prawa budowlanego. Analiza stanu faktycznego w świetle tych przepisów powinna wziąć przede wszystkim pod uwagę dyspozycję art. 5, dotyczącego prowadzenia budowy w uwzględnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także odpowiednie regulacje dotyczące procedury wydawania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 i n. ustawy). W sprawie należało również zbadać zasadność ewentualnego zastosowania przepisów dotyczących doprowadzania realizowanej lub zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co reguluje przede wszystkim art. 50 i 51 ustawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że z przesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym. W zaskarżonej decyzji nie dokonano bowiem niezbędnych w sprawie i wystarczająco wnikliwych ustaleń dotyczących zakresu prowadzonych robót, etapów realizacji i ich zgodności z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. W sprawie było zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Nie są trafne argumenty zawarte w odwołaniu, że do wydania takiej decyzji konieczne byłoby wcześniejsze wstrzymanie robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 4 umożliwia bowiem odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 1 – 3 do robót budowlanych, o których mowa w art. 50, ale już wykonanych. Przepisy te należy stosować z uwzględnieniem odmienności wynikających z zakończenia, a nie wykonywania robót budowlanych. Organ I instancji mógł zatem wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i to bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Niezależnie jednak od zasadności przesłanek przyjętych przez organ I instancji, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zbadanie, czy w sprawie rzeczywiście prawidłowo zastosowano art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do kwalifikacji poczynionej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przychylając się do argumentów zawartych w odwołaniu, bez ich wystarczająco krytycznej analizy w kontekście projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W tej sytuacji decyzja o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zastrzeżenia budzą niektóre inne argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji i w orzeczeniu organu II instancji. W zaskarżonej decyzji podniesiono, że w trakcie budowy parkingu nie pozbawiono przedmiotowych działek dostępu do drogi publicznej, gdyż mogą one go uzyskać poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Z akt sprawy wynika tymczasem jednoznacznie, że wcześniej istniał dostęp do drogi publicznej ze wszystkich działek poprzez teren przeznaczony na budowę parkingu. Przedmiotem postępowania było zatem pozbawienie Skarżących dostępu do drogi publicznej realizowanego już w konkretny sposób, a nie ustalenie, że dostęp ten może zostać zapewniony w inny sposób w przyszłości. Realizacja inwestycji budowlanych, w szczególności przez organy administracji, nie może prowadzić do ograniczenia dotychczasowego korzystania z działek sąsiednich w zakresie posiadania wjazdu na drogę publiczną. Naruszenie interesów właścicieli działek następuje bowiem niezależnie od tego, czy przy dołożeniu wszelkich innych starań mogliby oni inaczej zagwarantować sobie dostęp do drogi publicznej. Nie ma również znaczenia okoliczność podnoszona w odwołaniu, że w ostatecznym projekcie dotyczącym parkingu dostęp do drogi publicznej jest zapewniony ze wszystkich działek. Przy inwestycjach realizowanych etapami, w związku z długim niekiedy oczekiwaniem na ukończenie poszczególnych faz robót, interesy osób trzecich podlegają ochronie na każdym etapie prowadzenia prac. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. /-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/B. Kamieńska