II SA/Po 1031/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. P. i A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 6 października 2008 roku, nr [...] w przedmiocie zwrotu podania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] lipca 2008 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżących H. P. i A. P. solidarnie kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska II SA/Po 1031/08 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2008 r. H.P. i A. P. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy w O. o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia zgodnego z prawem wykorzystywania nieruchomości położonej w Ł. gm. O., stanowiącej działkę nr [...], sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawców. Wnioskodawcy stwierdzili, iż obecny właściciel urządził na przedmiotowej działce, będącej nieruchomością rolną, ogólnodostępne boisko do gry w piłkę nożną, co powoduje wymienione we wniosku uciążliwości. Z treści pisma skarżących wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości posadowione zostały dwie bramki, przy czym położenie jednej stanowi zagrożenie dla osób korzystających z boiska, jak i z sąsiadującej z nim drogi. Wnioskodawcy domagali się wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 66 § 3 kpa, w sprawie wniosku H. P. i A. P. z dnia 27 czerwca 2008 r., Burmistrz Miasta i Gminy w O. zwrócił wnioskodawcom podanie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wyżej wymienione osoby pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. zwróciły się do organu o podjęcie działań celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości; w trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że działka numer [...] została wydzielona z działki numer [...] w 2002 r. w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr III/18/94 rady Miasta i Gminy O, z dnia 15 listopada 1994 r.; teren wydzielonej działki nr [...]zgodnie z wymienionym planem oznaczono symbolem 4.2.M, jako teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością wprowadzenia na teren działki usług o uciążliwości niewykraczającej poza teren działki; w obecnym stanie prawnym, po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nieruchomość również może zostać zabudowana przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, organ uznał, iż przedmiotowa działka nadal posiada status działki budowlanej. W ocenie organu nie został zmieniony charakter działki budowlanej, nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, ani tez zmiana sposobu użytkowania; w związku z tym brak jest podstaw do administracyjnego załatwienia sprawy w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), a wskazane we wniosku przesłanki wskazują na cywilny charakter sprawy (art. 144 kc). Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli wnioskodawcy, którzy zarzucili temu postanowieniu naruszenie art. 104 § 1 kpa oraz art. 66 § 3 kpa i domagali się jego uchylenia. W ocenie odwołujących przepis art. 66 § 3 kpa nie znajduje zastosowania, bowiem podanie skarżących opiera się na treści art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, co stanowi podstawę dla dokonania przez organ administracji władczej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia w postaci przewidzianej w przywołanym przepisie. W ocenie odwołujących przepis ten określa tak właściwy organ, jak i adresata decyzji oraz treść decyzji i przesłanki jej wydania. Odwołujący podkreślili, iż sąd powszechny nie jest władny do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, a stosunki sąsiedzkie związane z tzw. immisjami (art. 144 kc) wiąże się z całkowicie odmiennymi przesłankami. Odwołujący wyrazili pogląd, iż wskazane przez organ I instancji okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasadności żądania skarżących. Zdaniem odwołujących przedmiotowa działka przed zmianą przeznaczenia na boisko sportowe była wykorzystywana jako grunt rolny; organ winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, zgodnie z art. 104 § 1 kpa, stąd też w razie uznania, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej właściciela działki nr [...]do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki, organ powinien był wydać decyzję odmawiają wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...]października 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przepis ten dotyczy przypadków zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegających na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie organu pozostałe zmiany zagospodarowania terenu nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji. Organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawcy błędnie uczynili podstawą swojego wniosku przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. W ocenie organu używanie terenu działki nr [...] jako boiska do gry w piłkę nożną nie jest w żaden sposób związane z budową obiektu budowlanego, wykonywaniem innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto organ odwoławczy zgodził się z poglądem organu I instancji co do sposobu zakwalifikowania zgłoszonych przez wnioskodawców uciążliwości jako immisji pochodzących z gruntu sąsiedniego w rozumieniu art. 144 kc i wskazał sąd powszechny, jako właściwy do rozstrzygnięcia o roszczeniach z art. 222 § 2 kc. Skargę na postanowieniem organu odwoławczego wnieśli, działając poprzez pełnomocnika procesowego, H. i A.P., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji poprzedzającego zaskarżone postanowienie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 66 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podanie podlega zwrotowi w przypadku, gdy nie zachodzą wskazane w przepisach odrębnych przesłanki merytoryczne wydania decyzji administracyjnej; art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 59 ust. 3 tej ustawy poprzez jej błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach wskazanych w art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu wyrażając pogląd, iż organ administracji mylnie przyjął, że jeżeli w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej to sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżący podkreślili, że o administracyjnym charakterze sprawy decyduje nie ocena konkretnej sprawy, lecz abstrakcyjna regulacja pozwalająca w określonej sytuacji na wydanie decyzji administracyjnej. Norma zawarta w art. 59 ust. 3 powołanej ustawy stanowi podstawę do dokonania przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej; brak przesłanek do wydania decyzji może skutkować oddaleniem wniosku, ale nie może stanowić podstawy zwrotu wniosku z powołaniem się na to, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy dokonując interpretacji przesłanek wydania decyzji z art. 59 ust. 3 tej ustawy naruszył przepis ust. 2 tego artykułu poprzez jego niezastosowanie oraz ust. 3 poprzez pominięcie zawartego w nim odesłania, z uwagi na które możliwe jest wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy także w sytuacjach, w których zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania trwającej do roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji wskazał, iż decyzje administracyjne dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części, nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Z treści wniosku skarżących z dnia 27 czerwca 2008 r. wynikało jednoznacznie, że na terenie nieruchomości wykorzystywanym do gry w piłkę nożną zostały wzniesione dwie bramki. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji stanęły na stanowisku, że sposób używania terenu jako boiska do gry w piłkę nożną nie był powiązany z budową obiektu budowlanego lub wykonywaniem innych robót budowlanych, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji nie odniosły się jednak w żaden sposób, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 kpa, do kwestii pobudowanych bramek. Nie dokonały oceny, jaki charakter z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i zawartej w art. 3 ustawy Prawo budowlane definicji legalnej pojęcia obiektu budowlanego, w szczególności w aspekcie obiektu małej architektury (art. 3 pkt 1 lit. c w związku z pkt 4 lit. c tej ustawy), a także pojęcia budowli (art. 3 pkt 3 tej ustawy), mają bramki służące do gry w piłkę nożną. W tym miejscu Sąd chciałby wskazać, iż w przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji boiska, jednakże posłużenie się językowym znaczeniem pojęcia "boisko" pozwala na stwierdzenie, jakie części boiska mają charakter relewantny (istotny) oraz które z nich są immanentnie związane z jego funkcjonowaniem. Według definicji zawartej w Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym pod red. W. Skowrońskiego (W-wa 2008, s. 34) boisko jako termin architektoniczny oznacza wydzieloną część terenu o odpowiednich rozmiarach, kształcie, nawierzchni i wyposażeniu, dostosowaną do rodzaju uprawianych na nim dyscyplin sportowych (np. boisko do siatkówki, boisko do piłki nożnej, boisko do rugby itp.). Z kolei Uniwersalny słownik języka polskiego (Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2006, tom I, s. 295) definiuje boisko jako równy, ubity teren, zwykle porosły trawą, przystosowany do ćwiczeń, zawodów i gier sportowych. Z powyższych definicji niewątpliwie wynika, że podstawową częścią boiska jest jego podłoże, a o charakterze terenu jako boiska świadczy fakt jego wydzielenia (wyodrębnienia) w odpowiednich granicach (rozmiarach). W pierwszej z powołanych definicji wskazano bowiem wprost, że chodzi o teren o odpowiednich rozmiarach i nawierzchni. W drugiej z nich jako podstawową cechę boiska wskazano m.in. jego podłoże - jako równy, ubity teren. Z powyższego wynika, że boisko charakteryzuje się kilkoma cechami. Po pierwsze posiada ono odpowiednie (dla danych ćwiczeń lub dyscypliny sportu) podłoże (nawierzchnię) np. trawiastą, asfaltową, tartanową lub inną. Po wtóre jest ono odpowiednich rozmiarów, tj. dostosowane do różnych gier. O tym, że cechy te są istotne przesądza również fakt, że nawierzchnia boiska, o ustalonych - dla określonych gier - rozmiarach, jest pokryta liniami wyznaczającymi pola gry dla określonych dyscyplin (np. linie boiska do piłki nożnej, do tenisa, siatkówki lub koszykówki). O wydzieleniu boiska z ogólnie dostępnej przestrzeni świadczy również jego ogrodzenie, którego celem jest ograniczenie prowadzenia gry w granicach boiska. Niewątpliwie też istotnymi elementami boiska są, w zależności od dyscypliny, która jest na nim uprawiana, bramki (do gry w piłkę nożna lub ręczną), słupki do zawieszenia siatki (do siatkówki lub tenisa) lub kosze (do koszykówki) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Po 423/08 i powołane tam orzecznictwo (dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Bez starannej oceny, czy w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym rozumianym jako budowla lub obiekt małej architektury, jednoznaczne przesądzenie, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu korzystania z rzeczy w kontekście wykonywania prawa własności, a w związku z tym może być oceniana tylko w ramach przepisów prawa cywilnego na drodze sądownictwa powszechnego, jest przedwczesne. Organ winien jednoznacznie ustalić czy zostały wzniesione dwie bramki i jaki mają one charakter z punktu widzenia przepisu art. 3 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego, a w konsekwencji czy istnieje podstawa do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy pamiętać, iż urządzenia takie stanowią tylko jeden z elementów obiektu budowlanego – boiska do gry w piłkę nożną, a podstawowym elementem każdego boiska jest wydzielony teren i odpowiednie dla danej dyscypliny sportu podłoże. Stąd też konieczną rzeczą jest ustalenie, jakie właściwości i parametry cechują teren przedmiotowej nieruchomości wykorzystywany do gry w piłkę nożną, tak by możliwe było jednoznaczne rozstrzygnięcie czy rzeczywiście na wymienionej nieruchomości istnieje boisko sportowe. To z kolei pozwoli na ocenę, czy powstanie takiego obiektu i jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem spowodowało zmianę zagospodarowania terenu uzasadniającą zastosowanie art. 59 ust. 3 powołanej ustawy. Odrębną kwestią jest zaś to czy w takim przypadku organ działa z urzędu i kto jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o powyższy przepis. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy (pkt II), zaś rozstrzygnięcie co do wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 wskazanej ustawy. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak J. Szaniecka /-/M. Kwiecińska Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak