II SA/Po 1034/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) Nr (....) znak (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska Pismem z dnia (...) czerwca 2008 r. M. R. zwróciła się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego zlokalizowanego w L. przy ul. (...), nr ewidencyjny działki (...) arkusz mapy (...) obręb L. Do wniosku załączono projekt budowlany wraz z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2008 r., znak (...), Starosta zobowiązał M. R. do usunięcia nieprawidłowości i braków złożonego wniosku poprzez wykazanie zgodności dostarczonego projektu z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy; wyrysowanie na planie zagospodarowania terenu elementów istniejącego i projektowanego uzbrojenia w powiązaniu z istniejącymi i projektowanymi sieciami oraz uzgodnieniami; przedłożenie dokumentów związanych z oddaniem do użytkowania istniejącego budynku oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów istniejącego budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. W dniu (...) lipca 2008 r. M. R. złożyła uzupełnioną dokumentację projektową rozbudowy budynku oraz pismo Burmistrza Miasta L., iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...), została wydana dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Starosta w dniu (...) lipca 2008 r., na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zmienił swoje postanowienie z dnia (...) lipca 2008 r. poprzez zobowiązania inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków określonych w postanowieniu z dnia (...) lipca 2008 r. oraz doprowadzenie dostarczonego projektu budowlanego do zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w dniu (...) listopada 2007 r. przez Burmistrza Miasta L. W dniu (...) sierpnia 2008 r. Starosta zmienił postanowienie własne z dnia (...) lipca 2008 r. i zobowiązał inwestora, w terminie do (...) sierpnia 2008 r., do usunięcia nieprawidłowości i braków określonych we wcześniejszym postanowieniu oraz do dostarczenia pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na projektowaną rozbudowę, zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) znak (...), Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa odmówił M. R. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niewypełnieniem zobowiązań nałożonych w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2008 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowy budynek, którego dotyczy planowana inwestycja znajduje się rejestrze zabytków przedstawionych w "Zabytkach Architektury i Budownictwa w Polsce" pod redakcją M. R. opracowanym przez Oddział Wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków. Tym samym, wobec nie przedstawienia przez inwestora w zakreślonym terminie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację inwestycji orzeczono, jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie M. R. wskazując, że postanowienie zobowiązujące ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało wydane w dniu (...) sierpnia 2008 r., natomiast decyzja została wydana już w dniu (...) sierpnia 2008 r. Stąd nie miała ona możliwości faktycznej i prawnej uzupełnienia wskazanych w postanowieniu braków dokumentacji. Wojewoda decyzją z dnia (...) października 2008 r., znak (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) sierpnia 2008 r. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów stawianych przez odwołującą wskazał, iż istotnie postanowienie z dnia (...) sierpnia 2008 r. zostało doręczone, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w dniu (...) sierpnia 2008 r., a zatem nie było realnej możliwości uzupełnienia wymaganych braków w dokumentacji. W trakcie trwania postępowania odwoławczego wystąpiły jednakże nowe okoliczności – w dniu (...) września 2008 r. do urzędu wpłynęło pismo Starosty przekazujące opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2008 r. dotyczącą elewacji frontowej projektowanej rozbudowy domu jednorodzinnego w L. przy ul. (...). Z treści pisma wynikało, że inwestycja dotyczy obiektu budowlanego ujętego w wojewódzkiej ewidencji budynków, a przedstawiony projekt nie może zyskać akceptacji konserwatorskiej i pozytywnej opinii, gdyż proponowana forma zabudowy odbiega od historycznej zabudowy ulicy. Zdaniem Wojewody, pismo powyższe należało zakwalifikować jako zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uzasadniającego wydanie decyzji jak w sentencji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R. żądając uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. W treści skargi podniosła, że decyzje powyższe zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowych decyzji. Skarżąca podniosła, że uzupełnienie opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na etapie postępowania odwoławczego i wydanie negatywnej decyzji na podstawie tej opinii, uniemożliwiło jej wzięcie udziału w postępowaniu, a w szczególności nie dano jej możliwość ustosunkowania się do przedstawionego pisma. Tym samym skarżąca nie miała możliwości dokonania korekty przedstawionego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż w toku postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, co moggło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi nakazywały w pierwszej kolejności ocenić prawidłowość postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku jednorodzinnego zlokalizowanego w L. przy ul. ul. (...). Wskazać należy, że zgodnie z nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dyrektywa powyższa, nakazująca organom administracji publicznej ukształtowanie postępowania w sposób umożliwiający stronom postępowania możliwość brania udziału w postępowaniu, musi być bezwzględnie respektowana – u jej podstaw leży bowiem zapewnienie stronie stanu sprawiedliwości proceduralnej, a więc stanu, w którym strona ma realną możliwość ochrony przysługujących jej praw oraz dochodzenia przysługujących uprawnień. Tym samym określona okoliczność nie może zostać uznana za udowodnioną, o ile stronie nie umożliwiono krytycznego wypowiedzenia się co do jej treści. Zasadę powyższe bezwzględnie należy odnieść do postępowania odwoławczego. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, z uwagi na treść art. 136 kpa, jest jedynie incydentalnie władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Stąd uznać należy, że w przypadku zmiany, na etapie postępowania odwoławczego, podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, organ II instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W przeciwnym razie naruszona zostaje zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, a samo rozstrzygnięcie nosi znamiona arbitralności. W przedmiotowej sprawie Wojewoda rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Starosty, wskazał, że jakkolwiek decyzja organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2008 r. obarczona była wadą z uwagi na przedwczesność i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, to jednakże z uwagi na negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2008 r., co do możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji, konieczne było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty. Stanowiska tego Sąd nie podziela. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, iż skarżąca nie została przez organ poinformowana o treści pisma Konserwatora Zabytków. Tym samym, jak trafnie podniesiono w treści skargi, skarżącej nie zagwarantowano czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, jak również nie zapewniono jej możliwości ustosunkowania się do stanowiska Konserwatora. Decyzja organu odwoławczego została więc wydana bez zapewnienia stronie możliwości dokonania oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowania się do niego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż w decyzji organu I instancji podano, że obiekt budowlany położony przy ul. (...) w L. znajduje się w spisie rejestru zabytków, a stwierdzenie to oparto na analizie opracowania – "zabytki Architektury i Budownictwa w Polsce". Na tej podstawie organ zobowiązał wnioskodawcę do dostarczenia pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na planowaną rozbudowę. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast z treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2008 r. wynika, iż przedstawiony przez skarżącą projekt nie może zyskać akceptacji, bowiem dotyczy budynku ujętego w ewidencji zabytków. Sąd wskazuje, że konieczne jest rozróżnienie wpisu danego budynku do rejestru zabytków, co zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) stanowi formę ochrony nad zabytkami, od ujęcia danego obiektu w ewidencji zabytków, co zgodnie z art. 21 powyższej ustawy stanowi podstawę do sporządzenia programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Rozróżnienie powyższe niesie ze sobą doniosłe konsekwencje dla samego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem ujęcie danego obiektu w rejestrze zabytków, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, powoduje konieczność obligatoryjnego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora budynków dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Natomiast w przypadku budynków ujętych jedynie w ewidencji, obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora powstaje dopiero w przypadku jego uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z treści art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ewidencja zabytków, o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest bowiem jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednocześnie ewidencja zabytków nie została wymieniona wśród form ochrony zabytków, określonych przepisem art. 7 tejże ustawy. W przedmiotowej sprawie zarówno Starosta jak i Wojewoda rozpatrujący sprawę jako organ II instancji, nie zbadali, czy budynek, na którym prowadzone miały być roboty budowlane, został objęty ochroną konserwatorską z racji wpisu do rejestru budynków, czy z racji objęcia ochroną przez plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2008 r. wynika co prawda, że przedstawiony przez skarżącą projekt nie może zyskać akceptacji, bowiem dotyczy obiektu budowlanego ujętego w ewidencji zabytków, lecz takie stanowisko jest sprzeczne z twierdzeniem zawartym w decyzji organu I instancji, iż jest on wpisany do rejestru zabytków. W ocenie Sądu powyższe stanowiska nakazywały poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia. Brak wyjaśnienia tej kwestii uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne zebranie i rozważenie materiału dowodowego w sprawie. Wskazać przy tym należy, iż w myśl postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r. (sygn. akt III ARN 33/95, publ. OSNAPiUS 1996, nr 3, poz. 41) zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nieruchomościach lub obiektach objętych ochroną zabytków, wydawane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), ma charakter prawny decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie postanowienia, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Ocena ta nie ulega zmianie także wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapada w postępowaniu, które wobec głównego czy podstawowego postępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny charakter. W ocenie Sądu pogląd wyrażony w tym postanowieniu zachowuje swoją aktualność pod rządami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), bowiem jak podkreślił Sąd Najwyższy, postępowanie incydentalne w tym przypadku przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzji związanej. W konsekwencji strona powinna mieć zagwarantowane prawo zaskarżenia niekorzystnego dla niej stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę winno zostać zawieszone do czasu rozpatrzenia ewentualnego odwołania od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. art. 39 ust. 3). Uzyskanie powyższej opinii następuje przez zastosowanie art. 106 k.p.a. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej obiektu objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działając na zasadzie art. 106 k.p.a., występuje do wojewódzkiego konserwatora zabytków o opinię na ten temat (por. Lex – Komentarz do art. 35 ustawy Prawo budowlane Dziwiński Robert, Ziemski Paweł [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). W badanym przypadku strona skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się do stanowiska konserwatora zabytków, a samo postępowanie w świetle pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2008 r. uznać należy za wadliwe. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 oraz art. 77 § 1 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany wpisany jest do rejestru zabytków, czy tylko został ujęty w ewidencji zabytków. Jeżeli obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, strona powinna zostać pouczona o prawie uzyskania decyzji konserwatora zabytków w przedmiotowej sprawie. Natomiast w drugim przypadku organ architektoniczno-budowlany w ramach prowadzonego postępowania winien zwrócić się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie art. 106 kpa, o wydanie opinii w formie postanowienia, co do możliwości realizacji projektowanej inwestycji. W toku samego postępowania organy obu instancji zobowiązane są przy tym zapewnić stronie czynny udział na wszystkich jego etapach. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł wobec braku stosownego wniosku. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska