II SA/Po 1035/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus del. Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant: referent stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] we W. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcia dydaktyczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] we W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/J.Wierchowicz /-/P.Miładowski /-/E.Makosz-Frymus 4/II SA/Po 1035/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] do Spraw Studiów Zaocznych ustalił dla W. G. opłatę w wysokości 1.800 zł za zajęcia dydaktyczne, realizowane w II semestrze roku akademickiego [...] studiów na kierunku prawo w trybie zaocznym na Wydziale Prawa i Administracji [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia dziekan wskazał art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84 poz. 380 z późn. zm.). W uzasadnieniu argumentowano, że wyżej wymienione przepisy zezwalają na pobieranie opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych. Wysokość zaś opłaty za przedmiotowe zajęcia dydaktyczne określono indywidualnie dla W. G. w oparciu o zarządzenie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. w sprawie opłat za studia w semestrze zimowym roku akademickiego [...]. To zarządzenie ustaliło opłatę dla wszystkich studentów w trybie zaocznym na Wydziale Prawa i Administracji w roku akademickim [...] w II semestrze w jednakowej wysokości tj. 1.800 zł. Istotną rolę w kształtowaniu wysokości tej opłaty odgrywał czynnik niezbędnych kosztów kształcenia na studiach na wskazanym kierunku a ten determinowany jest prowadzeniem zajęć dydaktycznych przez wysoko kwalifikowaną kadrę naukowo – dydaktyczną w odpowiednich warunkach lokalowych. Priorytetem bowiem jest by poziom zajęć dydaktycznych w ramach studiów zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych był równorzędny z poziomem studiów dziennych zapewniając równorzędność dyplomów. Opłata za przedmiotowe studia uwzględnia także otrzymywane przez uczelnię środki publiczne, bazę materialną jak i obciążenia publiczne uczelni. Troską władz uczelni było ustanowienie opłat za studia na takim poziomie by z jednej strony pokrywały one rzeczywiste koszty związane z kształceniem a jednocześnie nie stanowiły dla studentów "zapory ekonomicznej". Odwołanie od powyższej decyzji, zgodnie z pouczeniem W. G. wniósł do Rektora Uniwersytetu [...] argumentując, iż ustalona w kwestionowanej decyzji opłata jest zupełnie arbitralna i dowolna. Zdaniem odwołującego nie jest oparta o udokumentowany rachunek ekonomiczny. Nie opiera się na konkretnej kalkulacji kosztów. W szczególności nie wskazuje się co przedmiotowo i ilościowo składa się na opłatę oraz w jakim zakresie koszt zajęć dydaktycznych pokrywany jest ze środków publicznych. W toku postępowania administracyjnego udział w tym postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie [...] we W.. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] r. Rektor Uniwersytetu [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rektor Uniwersytetu także wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni. Nadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym podkreślając, iż daje on wraz z przywołanym wyżej § 9 rozporządzenia Rady Ministrów podstawę do ustalania opłaty, której wysokość określa z kolei zarządzenie Rektora z [...] r. Rektor [...] podkreślał że wysokość tych kosztów nie jest ustalana indywidualnie ale określana jest wewnętrznym aktem władztwa zakładowego jakim jest przedmiotowe zarządzenie. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji jest związany powyższym zarządzeniem i ustala opłatę za studia w wysokości w owym zarządzeniu ustalonej. Wysokość opłaty ustalona została dla wszystkich studentów w jednakowej wysokości, a głównym czynnikiem w kształtowaniu opłaty jest czynnik niezbędnych kosztów kształcenia na studiach na kierunku prawo w trybie zaocznym na wydziale Prawa i Administracji [...]. Rektor podzielił poza tym wywody przedstawione przez Dziekana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo jedynie akcentując, iż opłaty pobierane od studentów w trybie zaocznym, eksternistycznym i wieczorowym pokrywają jedynie część kosztów ponoszonych przez uniwersytet w zakresie prowadzenia tej działalności dydaktycznej, że na opłatę tę wpływ na ma także konieczność opłatnego korzystania przez [...] z sal dydaktycznych innych uczelni. Skargę na rozstrzygnięcie Rektora [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu Stowarzyszenie [...], żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji rektora [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dziekana z [...] r. Skarżący wytykali, iż decyzję wydano z naruszeniem art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gospodarki finansowej uczelni bowiem ustalona wysokość opłaty jest dowolna i arbitralna, a nadto naruszenie art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym bowiem decyzję w toku instancji wydał Dziekan, który nie jest organem właściwym do orzekania o ustaleniu studentowi w drodze decyzji opłaty. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Według Rektora Dziekan w decyzji wydanej w I instancji samodzielnie nie ustalił wysokości opłaty za studia, która ustalona została zarządzeniem Rektora. Umocowanie do działania Dziekana wynikają z postanowień ustawy o szkolnictwie wyższym (art. 52 ust. 1). Kompetencje Dziekana uregulowane są również w statucie [...] (§ 59). W toku postępowania skarżący nadto argumentował (pismo z [...] r.), że opłata za studia nie podlega administracyjnemu kształtowaniu stosunków lecz jest elementem umowy cywilnej – stosunku konsumenckiego. Skargę wniesiono pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy o tyle, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które co najmniej miały wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Ma rację Rektor [...], że kwestie opłat za zajęcia dydaktyczne reguluje ustawa o szkolnictwie wyższym oraz wydany na jej podstawie przepis wykonawczy (art. 23 ust. 2 pkt 2 oraz rozdział 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (§ 8 – 11), które uprawniają organy uczelni do pozyskiwania środków finansowych poprzez wprowadzenie opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych. Rodzaj zajęć za które pobierane są opłaty oraz ich wysokość ustala rektor uczelni wyższej (§ 9 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego). Zgodnie z art. 49 ust. 3 pkt 5 ustawy o szkolnictwie wyższym rektor podejmuje decyzje w sprawach zastrzeżonych do jego kompetencji w tej ustawie i innych przepisach. Z kolei treść art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym wskazuje że rektor wydaje decyzję także w kwestii dotyczącej opłat za zajęcia o tyle gdy konieczne jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy studenckiej. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenie Rady Ministrów z 20 sierpnia 1991) generalnie nie rozstrzyga formy prawnej ustalania przez rektora rodzaju zajęć za które pobierane są opłaty oraz ich wysokości. Z powyższych regulacji wynika, że rektor może wydać w kwestii opłat za studia akty władztwa zakładowego o charakterze ogólnym (przedmiotowe Zarządzenie) jaki i akty rozstrzygnięć indywidualnych. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez uprawnionego z przysługujących mu praw lub obowiązków. Z drugiej zaś strony możliwa jest sytuacja gdy prawo stanowi od razu o istnieniu konkretnego obowiązku bądź uprawnienia. W niniejszej sprawie przedmiotowe Zarządzenie Rektora nie odwołując się do uznania administracyjnego nie wymaga wydania indywidualnego aktu w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcia dydaktyczne. Stąd też postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Ponadto ma rację skarżący, iż przywołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym wyraźnie stanowi, że organem władnym do wydawania rozstrzygnięć w tym trybie jest Rektor uczelni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, według którego postępowanie przed organami uczelni w omawianym trybie ma jednoinstancyjny charakter (decyzje wydawane przez rektora w I instancji są ostateczne). Bezpośrednio odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów o zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego rodzą konieczność wyczerpania trybu o którym była mowa w ówcześnie obowiązującej ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm.) którego aktualnym odpowiednikiem jest art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy na Konstytucyjnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych "decyzja" organu uczelni względnie rozstrzygnięcie rektora nie odpowiada w pełni pojęciu decyzji organu administracji. Powszechnie przyjmuje się, że nakaz odpowiedniego stosowania kpa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje przysługujące adresatowi decyzji administracyjnej sensu stricto winny mieć także zastosowanie do rozstrzygnięcia rektora. Skoro rozstrzyganie szeroko pojętej kwestii opłat za zajęcia dydaktyczne obowiązujący porządek prawny pozostawia rektorowi, to ma on prawo unormowania także trybu postępowania, w którym będą rozstrzygane wnioski zainteresowanych studentów. Zatem gdyby rektor wprowadził w drodze aktu władztwa zakładowego o charakterze ogólnym tryb procedowania, który zezwalałby dziekanowi na wydawanie indywidualnych aktów w przedmiocie opłat za zajęcia dydaktyczne w I instancji to istnieją poglądy wg których takiej regulacji nie można skutecznie zarzucić, iż wykracza ona poza granice udzielonego ustawą władztwa zakładowego i kompetencyjnego (por. wyrok NSA z 12.06.2001 r. I SA 2521/00). W niniejszej sprawie jednak takiego szczególnego trybu postępowania Rektor [...] nie ustanowił. W tej sytuacji brak podstaw do wydawania w omawianym zakresie przez Dziekana decyzji w pierwszej instancji. Nie stanowi bowiem podstawy kompetencyjnej ani wskazywany przez rektora przepis ustawy o szkolnictwie wyższym, ani statutowy zapis. Art. 52 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi jedynie to, że dziekan kieruje wydziałem i reprezentuje go na zewnątrz, że dziekan jest przełożonym pracowników i studentów wydziału i że kompetencje dziekana regulowane są również w statucie. Paragraf 59 statutu przytacza jedynie ustawową regulację. Z kolei zgodnie z § 60 statutu Uniwersytetu [...] dziekan podejmuje decyzje dotyczące funkcjonowania wydziału nie zastrzeżone dla innych organów Uniwersytetu lub dyrektora administracyjnego (ust. 1 omawianej regulacji). Ustęp 2 § 60 taksatywnie wymienia przyznane dziekanowi kompetencje (pkt 1 – 6), wśród których nie przewidziano kompetencji do ustalana wysokości opłaty za studia. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowe zarządzenie Rektora w § 3 upoważnia Dziekana jedynie do przedłużenia terminu wniesienia opłaty lub do rozłożenia jej na raty. Zatem omawiane Zarządzenie Rektora nie może być podstawą do wydania przez Dziekana decyzji co do opłaty za studia. Reasumując przyjąć należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez Dziekana w I instancji jak; rozstrzygnięcie Rektora podjęte w II instancji narusza przepisy o właściwości organu, co stanowi naruszenie, które co najmniej prowadzi do konieczności uchylenia obu rozstrzygnięć zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Z całą stanowczością podkreślić należy, iż wbrew zarzutom strony skarżącej nie można przyjąć by materia objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem miała charakter cywilnoprawny. Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że organy uczelni upoważnione są do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych w drodze tzw. władztwa zakładowego zarówno o charakterze ogólnym jak i indywidualnym. Takie uprawnienia mają więc charakter wyraźnie administracyjnoprawny. W tym stanie rzeczy z mocy przywołanych wyżej przepisów a nadto art. 200 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski /-/J.Wierchowicz Za nieobecnego sędziego /-/P.Miładowski KB/