II SA/Po 1036/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr ) Sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. T. na rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby , I. uchyla zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w [...], II. określa , że zaskarżony rozkaz nie może być wykonany. /-/ M.Dybowski /-/ J.Stankowski /-/ P.Miładowski JFS Rozkazem personalnym z dnia[...] ., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. - Dz. U. z 2002r., nr 7, poz. 58 ze zm.), w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił ze służby M. T. z dniem [...]. Organ wskazał, że decyzja została wydana w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] w sprawie zaliczenia M. T. do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą i w związku z wypadkiem na służbie w dniu [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej. M. T. złożył odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji zarzucając organowi brak należytego zbadania okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący się wskazał również, że wbrew obowiązującym przepisom z chwilą wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby nie zostały wyjaśnione i załatwione wszelkie kwestie związane ze stosunkiem służbowym, tj. przede wszystkim sprawa zaliczenia przepracowanych nadgodzin do służby w Policji. Odwołując się z kolei do postępowania w sprawie zaliczenia nadgodzin M. T. wskazał, że organ niepotrzebnie przedłuża postępowanie żądając informacji, które zostały mu już udzielone. Odwołujący się stwierdził ponadto, że nie uzyskał jak dotąd informacji, czy w sprawie spełniono konieczny warunek wydania przedmiotowej decyzji w postaci zasięgnięcia opinii związku zawodowego policjantów, a także zaznaczył, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie została mu skutecznie doręczona. Na skutek złożenia odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w [...]., wydał w dniu [...] r. rozkaz personalny nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w którym uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień [...] r, a w pozostałej części rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że w świetle zgromadzonego stanu faktycznego należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, modyfikując jedynie datę zwolnienia ze służby. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji w [...] nie zajął stanowiska w kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, co jednak nie ma znaczenia dla bytu zaskarżonej decyzji, ponieważ kwestia ta może być rozpoznana bądź w trybie uzupełnienia decyzji, bądź w trybie odrębnej decyzji. Od ostatecznej decyzji organu odwoławczego skarżący M. T. wniósł, za pośrednictwem pełnomocnika, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności: - naruszenie przepisów zarządzenia MSW w sprawie przebiegu służby policjantów stanowiących o obowiązku wyjaśnienia i załatwienia na dzień zwolnienia ze służby w Policji wszelkich kwestii związanych ze służbą w charakterze policjanta w kontekście faktu, iż na dzień wydania decyzji nie została załatwiona sprawa nadgodzin, - naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji - naruszenie przepisów dotyczących procedury zwalniania policjantów ze służby, poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia rozmowy "kadrowej", - bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie kwestionował zasadności zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...]. wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne. W międzyczasie w dniu [...] r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 107 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 104§1 kpa., w której odmówił skarżącemu M. T. zaliczenia do okresu służby w Policji niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 2098 godzin i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za ten okres. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącego nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o Policji, ponieważ żaden przepis nie przewiduje możliwości zaliczenia do okresu służby niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]., który wydał w dniu [...] r. decyzję, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 pkt 1 kpa, w której uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego zaliczenia 2098 godzin z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby. W ocenie organu odwoławczego ponownemu rozważeniu podlegać natomiast powinna kwestia czy ustawa o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przewiduję wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejski Policji w [...] wydał w dniu [...] r. decyzję nr[...] , na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115 a i art. 107 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 104 § 1 kpa, w której przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 777,5 godziny w wysokości 6.254,36 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie wykorzystał on czasu wolnego od służby w wymiarze 777,5 godziny, ponieważ w pozostałym zakresie roszczenie skarżącego przedawniło się w związku z upływem 3-letniego terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy poprzednio obowiązujące a mianowicie odpowiednie postanowienia ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Wydawana decyzja powinna spełniać sformułowane w ustawie wymogi, stanowić kompleksowe rozstrzygnięcie wszystkich wymagających tego w rozpatrywanej sprawie zagadnień, a organ odwoławczy powinien nadto ustosunkować się do zarzutów, które odwołujący się przedstawia w odwołaniu. Jeżeli w odniesieniu do jakiejś kwestii toczyło się odrębne postępowanie, a nawet wydano rozstrzygnięcie, to w zaskarżonej decyzji należało umorzyć postępowanie w tej części. Wydając rozkazy personalne organy obydwu instancji naruszyły dyrektywy określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.). "W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa" M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2000, s. 607. Lakoniczne stwierdzenie, zawarte w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...], iż nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji orzeczniczej Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nie może być uznane za uzasadnienie, odpowiadające wymogom sprecyzowanym w art. 8 kpa i 11 kpa. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie wskazał natomiast, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż skarżący nie kwestionuje zasadności zwolnienia ze służby. Jako, że w odwołaniu od rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. skarżący podniósł szereg zarzutów, ale wskazał też, że "składa odwołanie od rozkazu o zwolnienie ze służby i domaga się rozpatrzenia sprawy przez organ wyższej instancji, gdyż nie zgadza się z rozkazem, jego treścią i motywami", takie stanowisko należało uznać za błędne. Należy przyjąć, iż w toku postępowania naruszona została treść art. 107 § 3 kpa - zgodnie z którym "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ błędnie uznając, iż żądaniem odwołania nie jest objęte rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności wydanego rozkazu, wydał decyzję która nie czyni zadość określonym w art. 107 § 3 kpa wymogom, jako że nie ustosunkował się do okoliczności które w jego przekonaniu uzasadniały słuszność wydanego rozkazu. W sytuacji kiedy organ odwoławczy rozkaz w części dotyczącej zasadności zwolnienia utrzymał w mocy, pomimo żądania skarżącego nie badając jednak w ogóle czy został on wydany w zgodzie z obowiązującymi przepisami, to rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r. należało uznać za wydany z naruszeniem art. 7 kpa. W przepisie tym sformułowano zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego kroki. "Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (wyrok NSA z dn. 26 maja 1981 r., sygn. 810/81). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji wyroku. /-/ M.Dybowski /-/ J.Stankowski /-/ P.Miładowski JFS