II SA/Po 1037/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 1 marca 2012 r. G. L. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. wniosek o udzielenie jej pomocy między innymi poprzez objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym, by mogło skorzystać z pomocy lekarza. Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] , ustalono G. L. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni tj. od dnia 2 marca 2012r. do 30 maja 2012 r. Jako podstawę prawna wydania decyzji organ wskazał art. 54 ust. 1, 2, 3 i 6, 7, 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008,Nr 164 poz.1027 z późn. zm.), oraz art. 104 § 1 i § 2, art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Decyzja powyższa doręczona została w dniu 24 kwietnia 2012 r. G. L., a w dniu 28 kwietnia 2012 r. Narodowemu Funduszowi Zdrowia i wobec niezaskarżenia jej uzyskała przymiot ostateczności. Pismem z dnia 18 maja 2012 r. Narodowy Fundusz Zdrowia Wielkopolski Oddział Wojewódzki w P. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P., iż G. L. zawarła 20 marca 2012 r. umowę dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, na podstawie której został objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 20 marca 2012 r. oraz odprowadził składkę na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. W swoim piśmie Narodowy Fundusz Zdrowia Wielkopolski Oddział Wojewódzki w P. przytoczył nadto treść art. 54 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art.149 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta P. postanowił wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia przywołano pismo Narodowego Funduszu Zdrowia Wielkopolski Oddział Wojewódzki w P. z dnia 18 maja 2012 r. oraz wskazano, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ponieważ w dacie wydania decyzji Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie dysponował informacją, że G. L. podlegała już ubezpieczeniu zdrowotnemu, należało wydać niniejsze postanowienie wznawiające postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta P. zawiesił wznowione postępowanie wskazując jako podstawę prawna tego rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku za art. 54 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż toku postępowania ustalono, iż aktualnie toczy się postępowanie z wniosku G. L. o stwierdzenie w jakim okresie była ona objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Dodatkowo pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Narodowy Fundusz Zdrowia powiadomił, że decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. nr [...] ustalono, że G. L. była objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia 20 marca 2012 r. do dnia 24 kwietnia 2012 r. Od tej decyzji G. L. wniosła odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...]. Organ II instancji podtrzymał decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. NFZ Wielkopolski Oddział Wojewódzki w P. powiadomił, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. G. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...]. Skoro zatem decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest nieprawomocna to w tym stanie rzeczy zasadnym jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. L. podnosząc, iż w marcu 2012 r. z powodu choroby musiała iść lekarza, jednak nie został przyjęta z braku ubezpieczenia zdrowotnego bowiem Prezydenta Miasta P., nie wydał jej w tym czasie żądanej decyzji. W tej sytuacji zmuszona była do zawarcia dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego NFZ za pieniądze z zasiłku na zakup żywności. Podkreśliła, iż zawarcie umowy z NFZ było koniecznością spowodowaną chorobą oraz bezczynnością organu pomocy społecznej, który nie rozpoznał decyzji w terminie miesiąca, ani nie wydał stosownego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podjęcie decyzji w sprawie przyznania G. L. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, zależy od uprzedniego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jej skargi, wniesionej na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] 2012 r., Nr [...] . dotyczącą dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła G. L. podnosząc, iż Prezydenta Miasta P. wydał decyzję o ubezpieczeniu zdrowotnym z naruszeniem prawa – decyzja została bowiem wydana po 2 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Tym samym bezczynność organu zmusiła skarżącą do zawarcia dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego aby móc korzystać z świadczeń zdrowotnych. Działanie organu I instancji naraziło skarżącą na straty. Dobrowolne ubezpieczenie była zmuszono płacić z pieniędzy otrzymanych jako zasiłek na życie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowym, z 27 grudnia 2012 r. i 20 stycznia 2013 r. G. L. podtrzymała skargę powtarzając argumentacje przytoczoną w swojej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej w treści uzasadnienia: ustawy) do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy wydawanie decyzji w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy należy do zadań zleconych gminy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Decyzję tą wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia (art. 54 ust. 4 ustawy), względnie po wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 54 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 54 ust. 7 ustawy w przypadku wydania decyzji na wniosek świadczeniobiorcy prawo do świadczeń przysługuje przez okres 90 dni od dnia określonego w decyzji, którym jest dzień złożenia wniosku, zaś w przypadku wydania decyzji na wniosek świadczeniodawcy przez okres 90 dni od dnia określonego w decyzji, którym jest dzień udzielenia świadczenia. W myśl art. 54 ust. 10 ustawy świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 7 ust. 2, jest obowiązany niezwłocznie poinformować wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na swoje miejsce zamieszkania o każdej zmianie w sytuacji dochodowej lub majątkowej oraz o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym. W art. 54 ust. 9 ustawodawca wskazał natomiast, iż w przypadku gdy w okresie, o którym mowa w ust. 7 świadczeniobiorca zostanie objęty ubezpieczeniem zdrowotnym lub w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 10 wójt (burmistrz, prezydent) niezwłocznie stwierdza wygaśnięcie decyzji, o której mowa w ust. 1. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, przy czym jak wprost wskazano w § 3 tego artykułu organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji. W świetle powyższych regulacji oczywistym jawi się, iż prawodawca w art. 54 ust. 9 ustawy wprost przesądził, iż zaistnienie w okresie przysługiwania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) zmiany w sytuacji faktycznej wyrażającej się objęciem adresata takowej decyzji ubezpieczeniem zdrowotnym uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia takowej decyzji, co wymaga uprzedniego wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest bowiem decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 489/08, Lex nr 489237). Poprzez odesłanie w art. 54 ust. 9 ustawy do okresu, o którym mowa w ust. 7 tego samego artykułu ustawodawca przesądził w sposób jednoznaczny, iż przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest objęcie świadczeniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia upływu dziewięćdziesięciodniowego okresu przysługiwania prawa do świadczeń. Co za tym idzie jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozbawiona jest okoliczność, czy objęcie świadczeniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym nastąpiło przed czy po wydaniu przez organ administracji decyzji o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Powyższe stanowi logiczne następstwo tego, iż wystąpienie skutku prawnego decyzji, jakim jest potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych zostało przez ustawodawcę powiązane wyłącznie z datą złożenia wniosku przez świadczeniobiorcę lub świadczeniodawcę, a nie z datą wydania, czy też ustatecznienia się decyzji. Powyższe oznacza także, iż wystąpienie zdarzenia o jakim mowa w hipotezie normy zawartej w art. 54 ust. 9 ustawy (to jest objęcie świadczeniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie o jakim mowa w art. 54 ust. 7 ustawy) każdorazowo uzasadniać będzie wyłącznie wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a nie jakiegokolwiek innego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, w tym w szczególności postępowania wznowieniowego. Regulacja zawarta w art. 54 ust. 9 ustawy dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi bowiem przepis szczególny znajdujący zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych i jako taki wyłącza w zakresie objętym hipotezą zawartej nim normy prawnej stosowanie przepisów o charakterze generalnym, w tym przepisów k.p.a. Normatywna zawartość art. 54 ust. 9 ustawy stanowi także wyraz racjonalności prawodawcy, albowiem pozwala ona organowi zareagować na zmiany w sytuacji faktycznej świadczeniobiorcy także wtedy, gdy decyzji o potwierdzeniu prawa do świadczeń nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności, albowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczyć może zarówno decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych, zaś wznowienie postępowania wyłącznie decyzji ostatecznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w sytuacji gdy organ administracji uzyskał informację, że G. L. objęta została ubezpieczeniem społecznym w dniu 20 marca 2012 r., a więc po dniu złożenia wniosku (co nastąpiło 1 marca 2012 r.) winien zainicjować w oparciu o art. 54 ust. 9 ustawy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r., a nie postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe w sprawie mogłoby być zasadnie wszczęte jedynie gdyby organ pozyskał informację, iż G. L. objęta została ubezpieczeniem społecznym jeszcze przed dniem złożenia wniosku, która to okoliczność nie była znana organowi wydającemu decyzje o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Niezasadnie wszczęte w tej sprawie postępowanie wznowieniowe uznać zatem należy za bezprzedmiotowe, albowiem z mocy przepisu szczególnego (art. 54 ust. 9 ustawy) okoliczność przyjęta przez organ I instancji jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przesłanki takowej nie stanowiła, będąc natomiast okolicznością uzasadniająca wszczęcie innego postępowania nadzwyczajnego, to jest postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Następstwem konstatacji, iż zainicjowane przez Prezydenta Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. postępowanie wznowieniowe nie powinno być wszczęte i co za tym idzie jest bezprzedmiotowe, jest stwierdzenie, iż wynik tego postępowania nie jest uzależniony od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezależnie bowiem od wyniku toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą VI SA/Wa 1649/12 postępowania ze skargi G. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] 2012 r., nr [...] postępowanie wznowieniowe prowadzone w niniejszej sprawie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Stąd też zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2012 r. zawieszające wznowione z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia G. L. prawa do świadczeń opieki zdrowotne finansowanych ze środków publicznych uznać należy za zapadłe z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wykazano zaś powyżej sytuacja takowa - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższe naruszenie przez organy przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniało uchylenie przez sąd zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż jak wskazano już na wstępie niniejszego uzasadnienia sąd orzeka w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Granice te określa przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną o potwierdzeniu przysługującego G. L. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zauważyć przy tym należy, iż postępowania wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem, a orzeczenia w nim wydawane są rozstrzygnięciami wydawanymi w nowej sprawie. Co za tym idzie przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie mogły być te zarzuty skarżącej, które dotyczyły postępowania "pierwotnego" zakończonego decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r., w tym w szczególności zarzut przewlekłości tegoż postępowania, który o ile miałby być rozpatrywany przez sąd winien zostać zgłoszony w odrębnej skardze. Wobec treści niniejszego wyroku dotyczącego wyłącznie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania Sąd nie mógł również odnieść się do tych twierdzeń i argumentów strony, który dotyczą przyczyn zawarcia przez nią umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego i wagi tych okoliczności dla ewentualnej weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 6 kwietnia 2012 r., albowiem byłoby to na obecnym etapie postępowania przedwczesne i równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.