II SA/Po 1037/16

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. A. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]11.2016 r. (znak [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB w G.") z dnia [...]2016 r. (znak [...]) i na podstawie 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) (1) zatwierdził Powiatowi [...] reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu [...] projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...]- [...] [...] na działkach nr ewid. gruntów [...],[...], [...], [...], [...] położonych w [...], (2) udzielił Powiatowi [...] reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] [...] [...] na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...],[...] położonych w [...], (3) nałożył na Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 24.01.2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło podanie J. A. (dalej: "skarżący"), reprezentowanego przez J. K. dot. samowoli budowlanej - budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] - [...], w którym wniósł o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] - [...] [...]. Działając na skutek podania w dniu [...].2012 r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili kontrolę podczas której ustalono, że działając na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]2006 r. (znak [...]) Powiatowy Zarząd Dróg w G. (obecnie Starosta [...]) realizuje budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] na terenie położonym w miejscowości [...], dz. nr [...]. Ustalono, również że chodnik jest wykonany na całej długości za wyjątkiem odcinka wzdłuż działki nr [...] (na długości 58 m). Wykonano również korektę szerokości jezdni, którą zwiększono o 1 m (jezdnia na odcinku zrealizowanego chodnika posiada szerokość 5,8 m zgodnie z projektem). Na odcinku wzdłuż działki [...] wykonano nasyp ziemny i wstrzymano dalsze roboty budowlane, szerokość drogi na tym odcinku pozostała bez zmian i wynosi 4,80m. PINB w G. wszczął na wniosek J. A. postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we [...] przez Powiatowy Zarząd Dróg w G.. W dniu 11.04.2012 r. oraz w dniu 19.04.2012 r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili ponowne kontrole w sprawie budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we [...]. Wobec poczynionych ustaleń decyzją z dnia [...].2012 r. (znak [...]) PINB w G. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we [...] przez Powiatowy Zarząd Dróg w G.. Na skutek odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z dnia [...]2012 r. (znak [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]2012 r. PINB w G. wydał decyzję (znak [...]), którą ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we [...]. Decyzją z dnia [...]2012 r. (znak [...]) WWINB utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...].2012 r. (znak [...]) zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] J. A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].2006 r. Nr [...] (znak [...]) o pozwoleniu na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] na terenie położonym w miejscowości [...], dz. nr [...], a w dniu [...]2013 r. decyzją (znak [...]) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].2006 r. Nr [...]. Wobec powyższego, PINB w G. w dniu 16.05.2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy chodnika we [...] przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone inwestorowi - Powiatowemu Zarządowi Dróg w G. (obecnie Starosta [...]). Postanowieniem dnia [...]2013 r. (znak [...]) postępowanie administracyjne zostało przez PINB w G. zawieszone. Skarżący podaniem z dnia 20.06.2013 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie postanowienia znak: [...] [...] z dnia [...].2013r. PINB w G. postanowieniem z dnia [...]07.2013r. (znak [...]) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydanego postanowienia [...] z dnia [...].2013 r., a postanowieniem z dnia [...]2013 r. (znak [...]) odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...].2013 r. (znak [...]). WWINB po rozpatrzeniu zażalenia J. A., postanowieniem z dnia 29.08.2013 r. (znak [...]) uchylił postanowienie PINB w G. z dnia [...].2013r. i umorzył wznowione postępowanie administracyjne. Skarżący pismem z dnia 05.11.2013r. wniósł żądanie wszczęcia postępowania naprawczego po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...].2006 r. Nr [...] (znak [...]). Po jego rozpatrzeniu PINB w G. postanowieniem z dnia [...]2013 r. (znak [...]) odmówił wszczęcia na żądanie J. A. postępowania w sprawie budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].2006 r. Nr [...] (znak [...]) o pozwoleniu na budowę chodnika ze względu na to, że w tej samej sprawie toczy się postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, a WWINB postanowieniem z dnia [...].2013 r. (znak [...]) utrzymał ww. postanowienie PINB w G. mocy. WWINB w dniu [...].2014 r. wszczął na żądanie skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w G. z dnia [...].2013 r. (znak [...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy chodnika we [...] przy drodze powiatowej nr [...] [...] [...], zaś postanowieniem z dnia [...].2014 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w G. z dnia [...].2013r, (znak [...]), a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]04.2014r. (znak [...]) utrzymał w mocy ww. postanowienie WWINB. W dniu [...].2014 r. do PINB w G. wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia [...].2014r. (znak [...]) informujące o pozostawieniu wniosku Zarządu Powiatu [...] o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...].2006r., bez rozpoznania. PINB w G. postanowieniem z dnia 01.12.2014 r. (znak [...]) podjął zawieszone postępowanie w sprawie budowy chodnika we [...] przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...]. Decyzją z dnia [...]2015 r. (znak [...]) PINB w G. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z realizacją przez Starostwo w G. Wydział [...] inwestycji polegającej na budowie chodnika usytuowanego na działkach nr ewid. gruntu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zlokalizowanych w [...]. WWINB decyzją z dnia [...]2015 r. (znak [...]) uchylił ww. decyzję PINB w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 05.02.2015 r. (sygn. II SAB/Po 155/14) zobowiązał PINB w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] - [...], stwierdził, że bezczynność PINB w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę. W dniu 13.05.2015 r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili kontrolę w sprawie chodnika w m. [...], a w dniu [...].2015 r. PINB w G. wydał postanowienie (znak [...]), którym zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dot. budowy przedmiotowego chodnika, w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia. Na skutek zażalenia skarżącego z dnia 24.05.2015r. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...].2015 r. (znak [...]) WWINB odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez PINB w G.. Skarżący pismem z dnia [...].2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w G.. W dniu [...].2015 r. do PINB w G. wpłynęło, wymagane postanowieniem z dnia [...].2015r., opracowanie techniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 06.10.2015 r. (sygn. II SAB/Po 97/15) zobowiązał PINB w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] [...] i stwierdził że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W dniu 10.11.2015 r. PINB w G. przeprowadził kontrolę dot. zrealizowanego chodnika. Decyzją z dnia [...]2016 r. (znak [...]) PINB w G. zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, przedłożenia ostatecznej decyzji rozszerzającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 09.05.2016 r. Pismem z dnia 14.04.2016 r. zobowiązany wniósł o zmianę terminu wykonania obowiązków do dnia 31.07.2016 r., w związku ze stwierdzonymi błędami na mapach geodezyjnych dot. szerokości pasa drogowego. Pismem z dnia 28.04.2016 r., adresowanym do zobowiązanego, PINB w G. wskazał, że przychyla się do wniosku o zmianę terminu. W dniu 28.07.2016 r. do PINB w G. wpłynęły dokumenty wymagane decyzją z dnia [...].2016 r., zatem pismem z dnia 29.07.2016 r. PINB w G. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. PINB w G. w dniu [...].2016 r. wydał decyzję (znak [...]), którą zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] - [...] [...] na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], przedłożony przez Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...], [...], ul. [...], udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. budowy chodnika oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. chodnika. Od decyzji w ustawowym terminie podaniem z dnia 16.09.2016 r. odwołał się skarżący. Wskazał, że nie jest zadowolony z decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa. Podniósł, że PINB w G. nie dostosował się do wskazań WWINB zawartych w decyzji z dnia [...].2015 r., a zaskarżona decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślił, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, decyzja Burmistrza obejmuje między innymi działki nr [...] i [...], natomiast decyzja PINB w G. tych działek nie obejmuje. Odwołujący wskazał również, że decyzja PINB w G. z dnia [...].2016 r. nie wskazuje komu udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i na kogo nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WWINB decyzją z dnia [...].2016 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) (1) zatwierdził Powiatowi [...] reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu [...] projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] [...] [...] na działkach nr ewid. gruntów [...],121, [...], [...], [...] położonych w [...], (2) udzielił Powiatowi [...] reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] [...] [...] na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...],[...] położonych w [...], (3) nałożył na Powiat G. reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę PINB w G. prawidłowo prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo też, zgodnie z zaleceniami WSA w Poznaniu w sprawie II SAB/Po 155/14 PINB przeprowadził kontrolę dot. zrealizowanego chodnika na okoliczność, której sporządzono protokół i opisano w nim stan zaawansowania robót. Ustalono, że pozostały roboty do wykonania, tj. inwestycja nie spełniała wymogów użytkowych i ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała wszystkich działek na których roboty zostały wykonane. Wobec tego oraz kierując się oceną prawna wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SAB/Po 155/14 decyzją z [...]2016r. (znak [...]) PINB w G. zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, przedłożenia ostatecznej decyzji rozszerzającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 9 maja 2016r., który to termin na wniosek zobowiązanego został przedłużony. W dniu 28.07.2016r. do PINB w G. wpłynęły dokumenty wymagane w/w decyzją z dnia [...].2016r. tj. projekt budowlany zamienny, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...]), ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].2016 r. (znak [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ dokonał sprawdzenia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. Ponadto WWINB wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy, wobec nieobowiązywania na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza B. z dnia [...]2016 r. (znak [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił, że zawężenie zakresu inwestycji w projekcie budowlanym zamiennym wobec treści decyzji lokalizacji celu publicznego, nie wpływa na prawidłowość niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem realizowany obiekt liniowy spełnia swoją funkcję tj. zapewnia całość komunikacji ruchu pieszego. Ponadto projekt budowlany zamienny nie obejmuje działek [...] i [...], zatem bez znaczenia pozostaje, że pierwotny projekt budowlany przewidywał roboty na ww. działkach. Organ zaznaczył, że przedłożony projekt budowlany zamienny sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane jest zgodny z przepisami, kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia. W ocenie organu II instancji PINB w G. po dokonaniu oceny przedłożonych dokumentów prawidłowo zatwierdził projekt budowlany zamienny przedłożony przez Powiat [...]. WWINB wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, wobec prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05.02.2015 r. (sygn. akt II SAB/Po 155/14), wcześniejsze odmienne stanowisko WWINB wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia [...].2015 r. (znak [...]) słusznie nie zostało przez PINB w G. uwzględnione. WWINB wskazał, że nie budzi wątpliwości, kto jest adresatem zaskarżonej decyzji, niemniej wobec "domyślnego" wskazania adresata WWINB postanowił orzec kasacyjno- reformacyjnie (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) i wskazał Powiat G. reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] jako adresata decyzji. J. A. reprezentowany przez radcę prawnego G. W., pismem z dnia [...].0216 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia [...].2016 r. (znak [...]). Skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej, własnej decyzji i wydanie nowej decyzji, 2. uchylenie decyzji WWINB znak sprawy: [...] z dnia 25 listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w G. znak: [...] z dnia [...] 2016 r. (art. 135 p.p.s.a.) przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł]. Skarżący wskazał, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem zakres robót naprawczych winien ściśle i bezpośrednio dotyczyć zakresu robót już wykonanych, tymczasem zaskarżona decyzja WWINB nie obejmuje robót wykonanych na działce skarżącego, a zatem nie spełnia podstawowego warunku przypisanego decyzji naprawczej, tj. nie obejmuje wszystkich robót już wykonanych, a zatem jest wadliwa. Skarżący wskazał na decyzję PINB w G., znak: [...] dnia 03 lutego 2016 r., w której wskazano, że "projekt zamienny powinien uwzględniać wszystkie działki objęte przedmiotową inwestycją, uwzględniać aktualny zakres realizacyjny i przedstawiać zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych". Skarżący podniósł, że WWINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, który nie obejmuje wszystkich działek objętych przedmiotową inwestycją tj. działki nr [...], a w szczególności działki nr [...] należącej do skarżącego. W ocenie skarżącego decyzja WWINB zmierza do wykonania robót mających na celu wykonanie odrębnego od już wykonanego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest stwierdzenie WWINB, iż "projekt budowlany zamienny nie obejmuje działek [...] i [...], zatem bez znaczenia pozostaje że pierwotny projekt budowlany przewidywał roboty na w/w działkach". Skarżący wskazał, że nie chodzi o to, że projekt pierwotny przewidywał roboty na tych działkach (został wraz z decyzją wyeliminowany przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją znak: [...] z dnia [...] 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2006 r. znak: [...]), ale o to, że na tych działkach w rzeczywistości zostały wykonane roboty budowlane i powinny być objęte postępowaniem naprawczym w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zakwestionował również zasadność stwierdzenia WWINB, że "wobec prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05.02.2015 r. (sygn. akt II SAB/Po 155/14), wcześniejsze odmienne stanowisko WWINB wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia [...].2015 r. (znak [...]) słusznie nie zostało przez PINB w G. uwzględnione". Skarżący podniósł, że wskazana decyzja WWINB znak sprawy [...] z dnia [...].2015 r. jest decyzją ostateczną i ustalenia w niej zawarte mają moc wiążącą (analogia do powagi rzeczy osądzonej), a powoływanie się na oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie merytorycznym do wyroku wydanym w przedmiocie bezczynności jest całkowicie działaniem chybionym i niezasadnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem wyjaśnione istotne kwestie dotyczące stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Należy wskazać, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego wnosił skargi na bezczynność i przewlekłość organu. W tym zakresie wydawane były przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocne wyroki: - z dnia 5 lutego 2015r. (II SAB/Po 155/14) stwierdzający bezczynność PINB w G. i zobowiązujący organ do wydania decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...], - z dnia 6 października 2015r. (II SAB/Po 97/15) stwierdzający, że PINB w G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązujący organ do wydania decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] [...], - z dnia 16 listopada 2016r. (II SAB/Po 82/16) stwierdzający, że organ dopuścił się bezczynności. Sądy w w/w stwierdzały, że sprawa dotyczy postępowania legalizacyjnego ( naprawczego) w sprawie budowy chodnika we [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] – [...]. Zaznaczyć należy na potrzeby niniejszego uzasadnienia, że określenia "postępowanie legalizacyjne" i "postępowanie naprawcze" użyte zostały w w/w wyrokach i konsekwentnie w niniejszym postępowaniu zamiennie na określenie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 a nie 48 p.b. Rację miał Skarżący wskazując, że sąd administracyjnym orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 p.p.s.a. może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Nie może również wyrazić swojego poglądu co do meritum żądania skarżącego, rozstrzygając de facto sprawę za organ, gdyż wówczas wykroczyłby poza granicę sprawy zawisłej przed sądem. To jednak nie oznacza, że rozstrzygnięcie sądu w tej sprawie nie wiąże organu czy sądu przy dalszym procesowaniu. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. I choć nie rozstrzyga meritum sprawy, dokonując oceny skargi ocenia tryb w jakim prowadzone jest postępowanie i podjęte w jego toku czynności na gruncie właściwego dla załatwienia tej konkretnej sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach aktualnych na dzień orzekania przez Sąd. I w tym zakresie takie orzeczenie wiąże zarówno sąd jak i organ. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności takie w niniejszym postępowaniu miejsca nie miały. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." W przywołanych wyrokach sądy konsekwentnie uznawały, że niniejsze postępowanie dotyczy legalności budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] [...] i prowadzone jest w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( obecnie t.j.Dz.U. 2016.290, dalej powoływanej jako p.b.). Przedmiotowe zamierzenie budowlane realizowane było w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę chodnika, co do której stwierdzono jej nieważność. W takiej sytuacji postępowanie obejmowało w pierwszej kolejności wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W wykonaniu tego obowiązku PINB w G. decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] PINB zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej budowy chodnika, przedłożenie ostatecznej decyzji rozszerzającej decyzje Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z [...] 2006r. oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, na których zgodnie z projektem zamiennym będzie realizowana przedmiotowa inwestycja w terminie do 9 maja 2016r. Dokumenty zostały przedłożone 28 lipca 2016r., po przedłużeniu terminu do ich złożenia. Przedłużenie terminu nie zostało zakwestionowane przez Sąd (sprawa II SAB/Po 82/16). Po wykonaniu tego obowiązku organ był zobowiązany na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Do wszczęcia drugiego etapu postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie doszło z urzędu - pismem z 29 lipca 2016r. (wyrok w sprawie II SAB/Po 82/16) W zakresie prowadzonej procedury i przepisów prawa materialnego stosowanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarówno Sąd jak i organy zobowiązane były do uwzględnienia stanowiska sądów w w/w wyrokach. W niniejszej sprawie ocenie podlegała merytoryczna zasadność decyzji organów. Organ II instancji wydał decyzję o charakterze kasacyjno – reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) . Podzielił w całości zasadność decyzji organu I instancji z tym, że wskazał adresata decyzji – Zarząd Powiatu [...]. Na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny chodnika, udzielił pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ( zostały one wstrzymane) i nałożył na adresata obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie budowa chodnika nie została zakończona, co wymagało pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie organ podał, że w takiej sytuacji winien ocenić projekt zamienny analogicznie jak organ administracji architektoniczno – budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego,(uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Bezspornie ustalono, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Roboty budowlane rozpoczęto w dniu 15 lipca 2007r. i nie zakończono. Co do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2006r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013r. stwierdził jej nieważność i postanowieniem z [...] 2013r. wstrzymał jej wykonanie. Wojewoda uznał m.in., że dokonano błędnej i niekompletnej analizy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie było spójności decyzji lokalizacyjnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Decyzja lokalizacyjna obejmowała działki nr [...] a dokumentacja projektowa wskazywała, że roboty budowlane odbywać się miały również na działkach nr [...] (aktualnie działka [...]) i [...] ( na mapach określona jako [...]) i [...]. Organ nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek. W toku postępowania wydana został decyzja lokalizacyjna z [...] 2016r. w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla terenu działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], obręb [...] gmina B., w której ustalono rodzaj inwestycji: budowa chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...] – [...], funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: tereny komunikacji publicznej. Jak bowiem wynikało z akt administracyjnych poprzednia decyzja lokalizacyjna obejmowała teren mniejszy niż rzeczywisty teren inwestycji. Ustalono, że w ramach inwestycji przewiduje się budowę chodnika o szerokości 2m i długości 384m o nawierzchni z betonowej kostki brukowej usytuowanego bezpośrednio przy jezdni, i poszerzenie istniejącej nawierzchni drogi powiatowej o szerokości 5,5 do 6m. Ustalono przebieg zgodnie z załącznikiem graficznym w całości w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], chodnik usytuowany po północnej stronie działek o nr [...] W przedłożonym projekcie zamiennym z lipca 2016r. jako działki podlegające zainwestowaniu wskazano działki o nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] ( działki [...] i [...] zostały wykreślone w projekcie). Co do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] inwestor przedłożył oświadczenie o dysponowaniu nimi na cele budowlane. Oświadczenia tego nie przedłożył wobec działek nr [...] i [...], których teren został ostatecznie wyłączony z przedmiotowej inwestycji. Działkami ostatecznie objętymi inwestycją zostały działki nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...]. Nie wykraczają one poza działki wskazane w decyzji lokalizacyjnej. Skoro inwestycja nie była zakończona a wykonane roboty nie spełniały wymogów użytkowych dla wspomnianej inwestycji uzyskanie nowej decyzji lokalizacyjnej i sporządzenie projektu zamiennego było uzasadnione. Rację ma jednak Skarżący twierdząc, że skoro nie jest to nowa inwestycja a inwestycja co do której toczy się postępowanie legalizacyjne, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ nie może nie uwzględniać robót faktycznie wykonanych. W toku postępowania naprawczego organ winien przede wszystkim ustalić na jakim odcinku objętym pierwotnym a następnie wyeliminowanym z obrotu pozwoleniem na budowę roboty zostały wykonane i w jakim zakresie, na jakim odcinku chodnik został zrealizowany w całości, na jakim prace zostały rozpoczęte a nie zakończone a na jakim nie zostały w ogóle podjęte. Uznając, że wykonano roboty, które nie znajdą się w granicach inwestycji winien ustalić jakie działania winien podjąć inwestor w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, czy one zostały wskazane w projekcie. Oceniając zaś zgodność projektu z decyzją lokalizacyjną winien ustalić nie tylko zgodność terenu zainwestowania ale i zgodność funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ nie poczynił stosownych ustaleń, co powoduje, że wydana decyzja jest przedwczesna. Wątpliwości konieczne do wyjaśnienia związane są z działkami, które jak wynikało z decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnego projektu budowlanego były objęte poprzednim projektem a nie są objęte projektem zamiennym. Dotyczyło to działek [...] ( działka Skarżącego) i [...]. Z protokołu kontroli z 13 maja 2015r. wynikało m.in, co wykonano a czego nie na wysokości działek [...] i [...] – co nie pozwala ustalić co wykonano na tych działkach tego protokołu oraz ekspertyzy z września 2015r i protokołu z 10.11.2015r. wynika, że na długości 58 m wzdłuż działek [...] i [...] nie zrealizowano chodnika ale wykonano i ukształtowano nasyp naziemny. Z protokołu z [...].2012r. wynika, że: chodnik został wykonany na całej długości za wyjątkiem odcinka wzdłuż działki nr [...] (o długości 58m), na odcinku wzdłuż działki [...] wykonano jedynie nasyp ziemny i wstrzymano dalsze roboty budowlane. W skardze Skarżący podał, że na jego działce został wykonano roboty budowlane (między innymi wykonano nasyp pod chodnik). W decyzji z [...] 2016r. organ I instancji wskazał, że na odcinku ok. 58 m wzdłuż działki nr [...] i [...] wykonano i ukształtowano jedynie nasyp ziemny i wstrzymano dalsze roboty budowlane. W związku z czym pojawiły się konieczne do wyjaśnienia wątpliwości, czy nasyp nadal istnieje, a jeżeli tak to czy znajduje się na działce Skarżącego czy na innej działce ale jedynie wzdłuż działki Skarżącego, czy po aktualizacji map nasyp usytuowany jest na innej niż Skarżącego działce. Jeżeli istnieje na działce Skarżącego organy nie wyjaśniły w jaki sposób nastąpi doprowadzenie wykonania tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie wyjaśniły z jakich przyczyn przy podobnym zapisie jak wyżej odnośnie dwóch działek, tj. nr [...] i [...] tylko działka [...] została w projekcie wyłączona z inwestycji. Na str. 36 i 46 projektu zamiennego wskazano, że w ramach projektu przewidziano wykonanie rozbiórki istniejącej nawierzchni chodnika i zjazdów wraz z krawężnikami i obrzeżami, a więc bez odcinka wykonanego chodnika bez nawierzchni utwardzonej W protokole kontroli z 10.11 2015r. wskazano, że na wysokości działek [...] i [...] został wykonany odcinek chodnika bez nawierzchni utwardzonej w zakresie wyrównania i wyprofilowania pobocza, które stanowi część podbudowy niewykonanej nawierzchni utwardzonej chodnika, co budzi wątpliwości w zakresie ustalenia czy oznacza to wykonanie robót na działce Skarżącego czy też obok ale jedynie wzdłuż jego działki. W projekcie budowlanym na k. 36 i 46 wskazano, że na odcinku od km 0+260 do km 0+ 304 ze względu na niewystarczającą szerokość istniejącego pasa drogowego zaprojektowano ustawienie muru oporowego z balustradą dla pieszych. Organ winien te okoliczności odnieść do ustaleń decyzji lokalizacyjnej i ocenić czy tak zrealizowany obiekt liniowy spełnia swoją funkcję, tj zapewnia całość komunikacji ruchu pieszego, co w decyzji zostało wskazano jako pewnik bez odniesienia do konkretnych zapisów projektu wobec treści decyzji lokalizacyjnej. Na rysunku projektu budowlanego odcinek od km 0+260 do km 0+ 304 znajduje się wzdłuż działki Skarżącego nr [...]. Czerwoną przerywaną linią wskazano linię rozgraniczającą zakres inwestycji, która przy działce Skarżącego stanowi uskok. Jednocześnie w tym miejscu poprowadzona jest nad niżej położoną w stosunku do innych działek linią rozgraniczającą inwestycję (czerwona przerywana linia) linia ciągła szara w legendzie oznaczona jako krawężnik betonowy, co wskazywać by mogło, że mimo części tekstowej planu na terenie działki Skarżącego, wyeliminowanej z projektu zamiennego i nad linią rozgraniczającą inwestycję planowane jest wykonanie krawężnika. Wątpliwość ta wymaga wyjaśnienia. W decyzji organ nie wyjaśnił w żaden sposób pominięcia działki nr [...], która jak wynika z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2013r. była objęta poprzednim projektem budowlanym. Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest niezbędne w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sądu uznał, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany został art. 51 ust. 4 p.b. i czy trafne jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z wyłączeniem działek [...] i [...]. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz brzmienie art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 K.p.a., Sąd uznał, że wystarczające dla zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest bowiem do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ odwoławczy jest zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewnia ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w drugiej instancji. Wobec tego jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 K.p.a., WWINB mógłby być ewentualnie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, WWINB uwzględni rozważania i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu – zwłaszcza dotyczące zbadania, czy na działkach wyłączonych z projektu zamiennego były wcześniej prowadzone roboty budowlane, w jakim zakresie i w jaki sposób doprowadzono do zgodności z prawem tych robót a także czy pominięcie wykonania chodnika na odcinku wskazanym w projekcie nie spowoduje utraty funkcji przez chodnik związanej z zapewnieniem całości komunikacji ruchu pieszego. Te ustalenia pozwolą dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami art. 35 § 1 p.b. oraz ustalić czy zasadnie działki [...] i [...] zostały wyłączone z projektu budowlanego (co do nich inwestor nie dysponuje oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane), czyli uznać, czy zasadne jest rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 4 p.b. Wskazanie co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego sprowadzają się zatem do uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego poczynienie ustaleń dotyczących prawidłowego zakresu prowadzonego postępowania naprawczego Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804)