II SA/Po 1037/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego; oddala skargę Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia M. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. znak [...], odmawiającego uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 27 listopada 2014 r. M. B. zgłosił w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zamiar budowy na dz. nr [...], [...], [...] w m. O. tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o wym. 50 m x 23 m na okres 120 dni. Wskazał termin rozpoczęcia robót 29 grudnia 2014 r. Starosta K. nie wniósł sprzeciwu. Wizja lokalna w dniu 19 grudnia 2016 r. pozwoliła ustalić, że po upływie 120 dni obiekt ten jako tymczasowy nie został rozebrany, ani przeniesiony. Starosta K. w dniu 20 grudnia 2016 r. zwrócił się do inwestora z upomnieniem na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Następnie zawiadomił go o terminie oględzin nieruchomości wyznaczonym na 23 stycznia 2017 r. W odpowiedzi inwestor wniósł o przedłużenie terminu rozbiórki do dnia 21 marca 2017 r. ze względu na warunki atmosferyczne. W odpowiedzi Starosta poinformował inwestora, że nie ma możliwości zmiany terminu. Wskutek tego 20 marca 2017 r. organ przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że M. B. nie rozebrał przedmiotowego obiektu. Dlatego jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na obowiązku rozbiórki tegoż obiektu tymczasowego. Dalej Wojewoda podał, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. Starosta przesłał zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku z terminie 7 dni od otrzymania upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec zaś bezskuteczności upomnienia, Starosta wystawił w dniu [...] 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...], doręczając go M. B. 24 maja 2017 r. W zakreślonym 7-dniowym terminie zobowiązany wniósł zarzuty do tegoż tytułu wykonawczego odnoszące się do prowadzonej egzekucji. Starosta wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] 2017 r. odmówił uwzględnienia zarzutów. Wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie Starosty M. B. zarzucił organowi I instancji, że ten nie uwzględnił jego zarzutu dotyczacego błędnie wskazanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce spornego obiektu oraz nieuwzględnienie prośby o wyznaczenie innego terminu oględzin nieruchomości. Wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego powołany w tytule wykonawczym nie stanowi podstawy prawnej tegoż tytułu. Mówi on bowiem o obiektach, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zdaniem wnoszącego zażalenie w tytule wykonawczym zabrakło przepisu, na podstawie którego zobowiązany byłby do rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewoda powołał przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazując, że przyczyny wniesienia zarzutów zostały taksatywnie wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że możne je zgłosić tylko z tych ściśle określonych powodów. Zobowiązany zarzucił, iż tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt został posadowiony na działkach nr [...], [...] i [...] w O. jako tymczasowy obiekt budowlany na okres 120 dni na podstawie zgłoszenia dokonanego w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., co powoduje, że po tym okresie powinien być rozebrany lub usunięty z miejsca jego tymczasowego usytuowania. Zdaniem Wojewody brak jest uzasadnienia dla odstąpienia od egzekwowania obowiązku rozebrania lub usunięcia przedmiotowego obiektu. M. B. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Wojewody zarzucił naruszenie: - art. 33 w zw. z art. 27 pkt 5 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej w tytule wykonawczym z dnia [...] 2017 r. nr [...], - art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce spornego obiektu, - art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez zaniechanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) wydania decyzji o rozbiórce obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, - art. 49b ust./ 1 i 2 P.b. poprzez zaniechanie przez PINB wydania decyzji o rozbiórce obiektu i zaniechania ustalenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez Starostę Kaliskiego skarżącemu udziału w oględzinach, które miały miejsce 20 marca 2017 r., a tym samym pozbawienie skarżącego czynnego udziału w tym etapie postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wstrzymanie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi M. B. na wstępie przedstawił przebieg postępowania i powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Nadto wskazał, że choć został zawiadomiony o terminie oględzin wyznaczonym przez Starostę na 20 marca 2017 r., to pismem z 17 marca 2017 r. powiadomił o niemożności uczestnictwa w nich, gdyż na ten dzień miał zaplanowane obowiązki służbowe, prosząc jednocześnie o wyznaczenie innego terminu oględzin. Skarżący zważył, że organ nie odniósł się do jego prośby i w dniu [...] 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Jego zdaniem Starosta błędnie nie zmienił terminu oględzin, a następnie w dniu 20 czerwca 2017 r. ponowił oględziny bez udziału zobowiązanego, podając, że tego dnia przeprowadził czynności kontrolne na terenie, na którym posadowiono przedmiotowy obiekt. Kolejno [...] 2017 r. Starosta wydał postanowienie oddalające wniesione zarzuty. Skarżący wskazał też, że organ odwoławczy w sposób lakoniczny podał, w żaden sposób tego nie wyjaśniając, że podstawa zarzutu podniesiona przez zobowiązanego nie mieści się w katalogu określonym w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego Wojewoda pominął treść art. 27 pkt 5 u.p.e.a nie odnosząc się w żaden sposób do zaniechania wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej. Nie podjął też żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a.), w szczególności nie odniósł się do pominięcia przez Starostę wniosku o zmianę terminu wizji lokalnej. Tymczasem podczas tej czynności obecni byli jedynie pracownicy organu. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Sąd postanowieniem z dnia 24 listopada 2018 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] o uznaniu złożonego przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu zarzutu M. B. za nieuzasadniony. Organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach podkreśliły, że wynikający z mocy prawa – art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, którego zamiar posadowienia skarżący zgłosił w dniu 27 listopada 2014 r. na okres 120 dni, licząc od dnia 29 grudnia 2014 r., nie został przez zobowiązanego wykonany, przez co nie została wypełniona hipoteza przepisu art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Z tym stanowiskiem wypada się zgodzić, do czego przekonują poniższe motywy. Należy w pierwszej kolejności podkreślić za doktryną prawa, iż rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia (tak C. Kulesza [w.:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod. red. D.R. Kijowskiego, LEX, 2010). W tym sensie, jest to środek zaskarżenia zdecydowanie różny od odwołania czy zażalenia, które przysługuje wobec oznaczonego aktu administracyjnego. Podstawy prawne wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne, ze względu na rodzaj okoliczności przytaczanych przez zobowiązanego w treści zarzutu, stosowały art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Skarżący zarzucił bowiem, że w wystawionym dnia [...] 2017 r. tytule wykonawczym nr [...] Starosta błędnie określił podstawę prawną obowiązku powołując przepisy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Wskazał, że z przepisów tych nie wynika obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego posadowionego na okres 120 dni. Wskazać należy, że to przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa co powinien zawierać tytuł wykonawczy. Wśród tych wymogów w pkt 3 art. 27 § 1 u.p.e.a. wymieniono treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (...). W podważanym przez zobowiązanego tytule wykonawczym organ egzekucyjny – Starosta K. w rubryce odnoszącej się do danych dotyczących egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym podał, iż obowiązek ów wynika bezpośrednio z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Wyjaśnił przy tym, że treścią obowiązku jest rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach (długość x szerokość) 50,0 m x 23,0 m - zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] (obręb [...] O.), gm. O., objętego zgłoszeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 27 listopada 2017 r., zarejestrowanego w Wydziale Architektury i Budownictwa Tut. Urzędu pod numerem [...] Istotnym jest, również w kontekście pozostałych zarzutów skargi, że w rozpatrywanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Wystawienia tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny nie poprzedziło wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę lub przeniesienie przedmiotowego obiektu tymczasowego. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, kwestia istnienia egzekwowanego obowiązku, a w konsekwencji podstawy prawnej tegoż obowiązku może i powinna być wyjaśniona. Uznać bowiem należy, że w sprawach tego rodzaju (gdy obowiązek powstaje z mocy prawa) organ jest zobowiązany do wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i do wykazania (udowodnienia), że egzekwowany obowiązek istnieje, przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, co wykazały organy orzekające, że skarżący w dniu 27 listopada 2014 r. zgłosił Staroście Kaliskiemu, na podstawie art. 30 ust. 1 P.b., zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "postawieniu obiektu tymczasowego o wymiarach 50 x 23 m na ww. działkach w O., na okres 120 dni, określając termin rozpoczęcia robót na dzień 29 grudnia 2014 r. Przeszło 2 lata później, dnia 12 grudnia 2016 r., Starosta wystosował do inwestora pismo informujące o przeprowadzeniu w dniu 19 grudnia 2016 r. oględzin terenu posadowienia obiektu. P. to doręczono skarżącemu 14 grudnia 2016 r. W trakcie oględzin, w których skarżący uczestniczył, stwierdzono, że sporny obiekt nadal znajduje się na tym terenie. W związku z powyższym pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. Starosta K. jako wierzyciel, na podstawie art. 15 u.p.e.a., wystosował do M. B. upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono zobowiązanemu w dniu 9 stycznia 2017 r. i wbrew pouczeniu w nim zawartemu zobowiązany w terminie 7 dni nie zawiadomił pisemnie wierzyciela o wykonaniu rozbiórki obiektu (wykonaniu obowiązku). Chcąc ustalić, czy do wykonania obowiązku doszło Starosta pismem z 10 stycznia 2017 r. wyznaczył termin kolejnych oględzin – 23 stycznia 2017 r. o czym zawiadomił skarżącego. Ten pismem z 16 stycznia 2017 r. zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu rozbiórki obiektu do dnia 21 marca 2017 r., uzasadniając prośbę bardzo złymi warunkami atmosferycznymi i brakiem możliwości dokonania prac budowlano-rozbiórkowych w sposób bezpieczny, bez narażenia zdrowia i życia osób je prowadzących. W dniu 27 stycznia 2017 r. Starosta doręczył skarżącemu odpowiedź z dnia 23 stycznia 2017 r., w której wskazał, że z racji tej, że obowiązek rozebrania przedmiotowego obiektu ciąży na skarżącym z mocy samego prawa – art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. – brak jest możliwości prawnej przedłużenia terminu rozbiórki obiektu. Okoliczności te zostały wyjaśnione przez Starostę w postanowieniu z dnia [...] 2017 r. oddalającego zarzuty strony. Dalej wyjaśnić należy, że Starosta w dniu 21 lutego 2017 r. zawiadomił skarżącego o kolejnym terminie oględzin wyznaczonym na 20 marca 2017 r. Strona brała w tych oględzinach udział. Stwierdzono, że obiekt nadal znajduje się na przedmiotowych działkach. Dopiero wówczas Starosta K. będący równocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] 2017 r. tytułu egzekucyjny nr [...]. Należy w tym miejscu stwierdzić, że od dnia doręczenia skarżącemu upomnienia z dnia 20 grudnia 2016 r. (doręczonego 9.01.2017 r.) do wszczęcia postępowania egzekucyjnego upłynęło niemal 5 miesięcy, w trakcie których skarżący nie kwestionował obowiązku rozebrania przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, a jedynie domagał się przedłużenia terminu do dokonania tej czynności (do 21.03.2017 r.). Zdaniem Sądu organy egzekucyjne prawidłowo uznały, że ów obowiązek ciąży na zobowiązanym z mocy prawa – art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Ów przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia zamiaru posadowienia spornego obiektu tymczasowego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis ten należy czytać łącznie z regulacją art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., wedle której zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Z powołanych przepisów jasno wynika, że tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, posadawiany na podstawie zgłoszenia, podlega rozbiórce lub przeniesieniu w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, lecz nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem zdaniem Sądu trafnie organ egzekucyjny określił jako podstawę prawną niniejszego obowiązku przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Zważyć należy przy tym, że w myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Skoro – jak prawidłowo organ egzekucyjny podał w tytule wykonawczym – przedmiotowy obowiązek zalicza się zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. do podlegających egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości samorządu terytorialnego, to ów obowiązek jako wynikający bezpośrednio z przepisu prawa (art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.) podlega egzekucji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za chybiony zarzut skarżącego naruszenia przez organ egzekucyjny niespełnienia wymogów tytułu wykonawczego w zakresie określenia podstawy prawnej obowiązku. Zważywszy zaś na wyjaśnione powyżej zagadnienie ciążącego na skarżącym z mocy prawa (art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.) obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, Sąd uznaje za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49b ust. 1 i 2 P.b. polegające na zaniechaniu wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Zdaniem Sądu za pozbawiony podstaw należało też uznać zarzut skarżącego jakoby Starosta uniemożliwił mu udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2017 r. Z akt spray nie wynika, by w dacie tej doszło do jakichkolwiek czynności procesowych Starosty. Ponadto skarżący zdaje się zapominać, że po upływie okresu 120 dni od dnia rozpoczęcia robót budowlanych zmierzających do posadowienia przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, Starosta dwukrotnie w dniach 19 grudnia 2016 r. i 20 marca 2017 r. przeprowadził oględziny, w których skarżący nie tylko uczestniczył, ale i nie zakwestionował ustaleń co do niewykonania obowiązku. Reasumując, uznając skargę za niezasadną, a wydane przez organy orzekające postanowienia za zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę M. B. oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.