II SA/Po 1038/16

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu Optymalizacji Wydatków na Oświatę Gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Rada Miejska w T. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") przyjęła Program Optymalizacji Wydatków na Oświatę G. T.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia [...] października 2016 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała z dnia [...] października 2016 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepis ten określa ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego. Jak wynika przy tym z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójt, burmistrza albo prezydenta miasta należy wykonywanie budżetu. Podmiot ten ponosi bowiem odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Uchwała z dnia [...] października 2016 r. dotyczy właśnie wspomnianej gospodarki finansowej – optymalizacji wydatków na oświatę G. T.. Wpływa ona zatem na wykonywanie planów finansowych poszczególnych jednostek oświatowych, a w konsekwencji także na wykonywanie budżetu. Tym samym wkracza również w zadania przypisane wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. G. T. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie (1) art. 18 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej uchwały z dnia [...] października 2016 r., (2) art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez uznanie, uchwała ta wkracza w kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego gminy oraz (3) art. 91 u.s.gh. przez uznanie, że wymieniona uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nadzoru błędnie uznał, iż uchwała z dnia [...] października 2016 r. dotyczy gospodarki finansowej gminy. Akt ten ma bowiem wyłącznie charakter programowy i zawiera dane dotyczące placówek oświatowych na terenie G. T.. W przedmiotowej uchwale zawarto rekomendacje co do sposobu rozwiązania problemów w zakresie edukacji publicznej w Gminie. Jednakże wspomniany akt nie ustanawia żadnych nakazów lub zakazów oraz nie nakłada obowiązków. Tym samym nie ma on również charakteru normatywnego. Celem tej uchwały jest jedynie wytyczenie pożądanego kierunku i sugerowanie podjęcia określonych działań. Przesądza to o programowym i intencyjnym charakterze tejże uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że Program Optymalizacji Wydatków na Oświatę G. T. ma częściowo charakter analityczny. Niemniej zawiera on również postanowienia wkraczające w sferę wykonawczą z zakresu zadań wójt, burmistrza albo prezydenta miasta. W części 8. tego Programu sformułowano bowiem rekomendacje, nakazujące m.in. renegocjowanie lub wypowiedzenie ponadzakładowego układu zbiorowego pracy, ograniczenie kosztów funkcjonowania zespołu obsługi przez ograniczenie zatrudnienia osób pracujących na rzecz zespołu i ograniczenie liczby oddziałów sportowych w szkołach. Ponadto w § 2 uchwały z dnia [...] października 2016 r. powierzono wykonanie tego aktu Burmistrzowi Miasta T. , co dodatkowo potwierdza wkroczenie w uprawnienia organu wykonawczego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jak wynika przy tym z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Główna wątpliwość, jaka wyłoniła się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczy pytania, czy uchwała nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu Optymalizacji Wydatków na Oświatę Gminy T. ingerowała w sposób niedozwolony w kompetencje Burmistrza [...]. Skarżący wskazywał w tej mierze, że powyższa uchwała ma charakter programowy i intencjonalny, a zatem nie mogła wkraczać w sferę zastrzeżoną dla organu wykonawczego gminy. Wojewoda Wielkopolski wywodził natomiast, że zaskarżony akt narusza podział kompetencji między organami gminy. Sąd w tej mierze przychylił się do stanowiska skarżącego. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy (miasta) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak wynika przy tym z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostaję w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustawodawca precyzuje zarazem ten przepis, wymieniając w art. 18 ust. 2 u.s.g. zadania realizowane przez wspomniany organ administracji publicznej. Ponadto w art. 30 ust. 1 u.s.g. wskazuje się, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przykładowe wyliczenie zadań tego organu zostało sformułowane w art. 30 ust. 1 u.s.g. Tym samym ustawodawca przyznaje radzie gminy ogólną kompetencję w sprawach z zakresu działania gminy, zastrzegając niektóre zdania do wyłącznej realizacji przez wójta. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., według którego do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Program Optymalizacji Wydatków na Oświatę G. T., stanowiący załącznik do uchwały z dnia [...] października 2016 r. nie ma charakteru normatywnego. Opracowanie w większości zawiera dane analityczne dotyczące demografii, liczby i rodzaju szkół oraz przedszkoli na terenie G. T., liczby dzieci uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych, a także wyliczenia związane z godzinami pracy nauczycieli i finansowaniem oświaty. Informacje te w żadnym razie nie stanowią norm prawnych, a więc wypowiedzi nakazujących albo zakazujących określone zachowanie oznaczonemu adresatowi. Co więcej, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]., także część 8. powyższego Programu zatytułowana "Rekomendacje" nie ma charakteru normatywnego. Stwierdzenia tam zawarte mają charakter wniosków, wytycznych lub sugestii. Jak sama nazwa tego rozdziału wskazuje, są to rekomendacje, a więc zalecenia i rady. Ze swej istoty nie wyznaczają one więc – w sensie normatywnym – zachowania oznaczonym adresatom, nie formułują nakazów albo zakazów podjęcia określonych działań, ani nie nakładają na nikogo obowiązków i nie przyznają nikomu praw. Uwagi te wskazują jedynie na potencjalne trudności związane z sytuacją oświatową w G. T. oraz proponują pewne środki zaradcze w celu przeciwdziałania zdiagnozowanym niekorzystnym zjawiskom. Skorzystanie z tych wskazówek jest jednak dobrowolne i pozostawione rozwadze właściwego organu administracji publicznej. Konsekwentnie zatem należy uznać zdaniem Sądu, że uchwała z dnia [...] października 2016 r. ma charakter programowy, intencyjny i informacyjny, a nie normatywny. Jej postanowienia nie mogły wobec tego ingerować w sposób niedozwolony w sferę zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Burmistrza [...]. Wprawdzie dokument ten może de facto wpływać na kierowanie sprawami G. T. przez organ wykonawczy, np. dostarczając mu fachowej argumentacji przemawiającej za podjęciem określonych działań naprawczych. Niemniej oddziaływanie to ma charakter jedynie potencjalny i polityczny, a nie normatywny. Nie stanowi ono w żadnym razie ingerencji prawnej i naruszenia przepisów o właściwości. Tymczasem tylko wkroczenie de iure w kompetencje innego organu gminy jest objęte zakazem wynikającym z art. 18 ust. 1 in fine u.s.g. Wniosków tych nie zmienia treść § 2 uchwały z dnia [...] października 2016 r. Zgodnie z tym postanowieniem, wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta T. . Przytoczone rozwiązanie nie jest zdaniem Sądu w pełni poprawne. Jeżeli bowiem uchwała ma charakter tylko programowy, intencyjny lub informacyjny, to również nie podlega wykonaniu. Nie ustanawia ona bowiem żadnych obowiązków lub praw, które wymagałyby realizacji. Niemniej treść § 2 powołanej uchwały nie może zmienić charakteru danych zawartych w Programie Optymalizacji Wydatków na Oświatę G. T.. Taka konstrukcja wspomnianego aktu prawnego stanowi więc pewne uchybienie, które nie było jednak istotne i nie uzasadniało wyeliminowania z obrotu prawnego omawianej uchwały z dnia [...] października 2016 r. Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 18 ust. 1 u.g.n. może stanowić samodzielną podstawę do podejmowania uchwał o charakterze nienormatywnym (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 269/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. III SA/Gd 583/13). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...].