II SA/Po 1038/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zwiazku z art. 19d ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r., poz. 276; dalej: "ustawa o kombatantach"), po rozpatrzeniu wniosku Z. C. o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, przyznał stronie doraźną pomoc pieniężną w wysokości 1.200,00 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Z. C. w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wskazując na wysokie koszty leczenia i bieżącego utrzymania przekraczające możliwości finansowe wnioskodawcy, konieczność zakupu lekarstw, środków higieny i pielęgnacji, kradzież środków pieniężnych w wysokości [...] zł oraz planowany zakup pomnika. Do wniosku dołączyła kopię zamówienia nagrobka wraz z wyceną na kwotę [...]zł, fakturę VAT z dnia [...] r. na kwotę [...]zł oraz zestawienie pogrzebu z dnia [...] r. na łączną kwotę [...]zł. W dniu [...] r. poinformowała, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe oraz nadesłała decyzję ZUS z dnia [...] r. o przeliczeniu renty rodzinnej (renta po osobie represjonowanej) w wysokości [...] zł. Przechodząc do meritum organ podkreślił, że dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną, wobec czego nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami. Pomoc przyznawana przez Szefa Urzędu jest dodatkowa w stosunku do otrzymywanych przez kombatantów i wdowy po nich świadczeń i stanowi formę doraźnego wsparcia finansowego dla kombatantów i innych osób uprawnionych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie wskazał, że w skład otrzymywanych przez stronę dodatków wynikających z uprawnień wdowy po kombatancie wynoszących od dnia 1 marca 2018 r. kwotę 201,09 zł miesięcznie (2369,88 zł w skali rocznej) wchodzi ryczałt energetyczny wynoszący 168,71 zł miesięcznie (2024,52 zł rocznie), przeznaczony na takie cele jak opłaty eksploatacyjne za gaz, energię elektryczną i zakup opału na zimę. Ponadto, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2018 r., poz. 1510) stronie przysługuje również bezpłatne zaopatrzenie w leki o kategorii dostępności Rp lub Rpz oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego objęte decyzją o refundacji, dopuszczone do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. Z. C. wskazała, że jest osobą ciężko chorą, która wymaga całodobowej opieki pielęgnacyjnej. Opiekuje się nią syn [...] który jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodała, że w dniu [...] r. została okradziona z kwoty [...]zł (dochodzenie w toku), co należy uznać za zdarzenie losowe. Ponadto w dniu [...] r. zmarł jej mąż, co wiązało się z następnymi kosztami, łącznie w wysokości [...] zł i teraz musi za to płacić [...] zł miesięcznie z emerytury. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] i przyznał Z. C. doraźną pomoc pieniężną w wysokości 1600 zł, zaliczając na poczet przyznanej pomocy kwotę 1500.00 zł, wypłaconą na podstawie uchylonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że oznacza to, iż na podstawie niniejszej decyzji zainteresowana otrzyma 100,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że niewątpliwie strona jest objęta leczeniem specjalistycznym i farmakologicznym z uwagi na rozpoznane schorzenia przewlekłe. Jednakże, szczególna opieka państwa nad kombatantami, ofiarami represji i pozostałymi po nich wdowami lub wdowcami realizowana jest poprzez wypłatę comiesięcznych dodatków do rent i emerytur, natomiast doraźną pomocą pieniężną mogą zostać dodatkowo objęte wyżej wymienione osoby znajdujące się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Następnie organ wskazał, że dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę potrzeby w pierwszej kolejności tych osób, które dotychczas nie korzystały z tej formy pomocy. Co przy tym istotne, budżet Szefa Urzędu jest zmienny i co roku inna kwota przeznaczona jest na tego typu pomoc. Nie jest zatem możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami, zwłaszcza że strona w 2018 r. otrzymała pomoc pieniężną w łącznej kwocie 1.500,00 zł. Zatem, biorąc pod uwagę zarówno fakultatywny charakter pomocy, jak i fakt, iż organ działa w granicach uznania administracyjnego oraz uwzględniając własne możliwości finansowe, Szef Urzędu nie jest w stanie przyznać pomocy zgodnie z oczekiwaniami. Jednakże, mając na względzie trudną sytuację zdrowotną strony, konieczność leczenia oraz ponoszenia kosztów dojazdu do placówek medycznych na konsultacje i zabiegi medyczne, postanowiono uchylić decyzję własną i przyznać wyższą pomoc pieniężną z przeznaczeniem na cele zdrowotne. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. podniosła, że przyznana pomoc finansowa jest zbyt niska i nie przystaje do jej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Podkreśliła, że ma 15 tys. złotych długu, który wynika z kosztów pochówku męża oraz kosztów pomnika, który musiał być postanowiony w kwaterze kombatanckiej. Natomiast tak trudna sytuacja materialna skarżącej wynikła z kradzieży oszczędności. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ podał, że średnia kwota przyznawanej w 2018 r. pomocy pieniężnej wdowom lub wdowcom pozostałym po kombatantach prowadzącym samodzielnie gospodarstwo domowe wyniosła ok. [...] zł, a średni miesięczny dochód tych osób wynosił [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...], uchylająca decyzję własną z dnia [...] roku, nr [...] i przyznająca Z. C. doraźną pomoc pieniężną w wysokości 1600,00 zł, przy jednoczesnym zaliczeniu na poczet przyznanej pomocy kwotę 1500,00 zł, wypłaconą na podstawie uchylonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 19d ustawy o kombatantach, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także pozostałym po nich wdowom lub wdowcom - emerytom, rencistom, inwalidom, osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, na ich wniosek, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w art. 19a ust. 1-3. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy doraźnej na podstawie art. 19d ustawy o kombatantach opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie "może przyznać", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o pomoc doraźną warunków koniecznych do jego uzyskania (wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku) nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego taką pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Stwierdzenie powyższe wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Oparcie decyzji na konstrukcji uznania administracyjnego nie obliguje bowiem organu administracji do wydania aktu administracyjnego o określonej ustawą treści, lecz daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Wobec tego w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 784/17; dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Sąd po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organu administracji w kwestii wysokości przyznanej skarżącej w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. pomocy doraźnej. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest w tej chwili bardzo trudna, albowiem jest ona objęta leczeniem specjalistycznym i farmakologicznym (k. 38 i 40 akt adm.), poniosła koszty pogrzebu męża w łącznej wysokości [...] zł (k. 10, 11, 16 i 37 akt adm.), a nadto – jak wynika z jej twierdzeń – została okradziona z oszczędności w kwocie [...]zł (k. 9, 13 i 14 akt adm.). Tym niemniej uwadze organów nie mógł umknąć fakt, że skarżąca ma stałe dochody w postaci renty rodzinnej w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatków do renty rodzinnej: ryczałtu energetycznego w kwocie [...]zł miesięcznie, dodatku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz dodatku kompensacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie. Oznacza to, że miesięczny dochód skarżącej wynosi [...] zł miesięcznie (k. 25 akt adm.). Dodatkowo kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługuje ulga taryfowa w wysokości 50% przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej, a także ulgi taryfowe w wysokości 51 % w komunikacji krajowej przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w 1 i 2 klasie pociągów osobowych i pospiesznych w komunikacji zwykłej i przyspieszonej na podstawie biletów jednorazowych oraz w 2 klasie pociągów innych niż osobowe i pospieszne - na podstawie biletów jednorazowych (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach). Z kolei zgodnie z art. 43a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych skarżącej jako osobie, która ukończyła 75. rok życia, przysługuje bezpłatne zaopatrzenie w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne określone w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 650 ze zm.) na podstawie recepty wystawionej przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, pielęgniarkę podstawowej opieki zdrowotnej albo lekarza posiadającego prawo wykonywania zawodu, który zaprzestał wykonywania zawodu i wystawił receptę dla siebie albo dla małżonka, wstępnych lub zstępnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Na mocy art. 46 ust. 1 tej ustawy stronie przysługuje również bezpłatne zaopatrzenie w leki o kategorii dostępności Rp lub Rpz oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego objęte decyzją o refundacji, dopuszczone do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie mógł przy tym odmówić racjonalności wywodom organu odnośnie dysponowania ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i koniecznością brania pod uwagę w pierwszej kolejności potrzeb tych osób, które dotychczas nie korzystały z tej formy pomocy. Co przy tym istotne organ wskazał, że średnia kwota przyznawanej w 2018 r. pomocy pieniężnej wdowom lub wdowcom pozostałym po kombatantach prowadzącym samodzielnie gospodarstwo domowe wyniosła ok. [...] zł. Skoro więc organ przyznał skarżącej ponadstandardową kwotę [...]zł, tj. kwotę o [...] zł wyższą od średniej uznać należało, że uznał sytuację skarżącej za szczególnie trudną, uzasadniającą przyznanie świadczenia w wyższej kwocie. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Niewątpliwie, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, Sąd nie znalazł więc podstaw do zakwestionowania wysokości przyznanej skarżącej pomocy doraźnej. W tym zakresie na aprobatę Sądu zasługuje dokonana przez organ analiza sytuacji skarżącej w kontekście posiadanych przez organ środków pieniężnych oraz sytuacji materialnej innych wnioskodawców ubiegających o pomoc w tym szczególnym trybie. Rozumienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie może być bowiem oderwane od analizy ogólnego obrazu sytuacji osób zwracających się o pomoc oraz ilości środków przeznaczonych na przedmiotowa pomoc, których zasób nie pozwala na jej udzielenie zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców. Niemniej jednak zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na sprzeczność, jaka pojawiła się w jej sentencji. Wskazać bowiem należy, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] roku, nr [...], przyznał stronie doraźną pomoc pieniężną w wysokości 1200,00 zł (k. 29 akt adm.), a nie jak wskazano następnie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. w kwocie 1500,00 zł. Oznacza to, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przyznając skarżącej pomoc doraźną w wysokości 1600,00 zł, winien zaliczyć na poczet przyznanej kwoty kwotę 1200,00 zł, a nie 1500,00 zł i wypłacić skarżącej dodatkowe 400,00 zł, a nie 100,00 zł. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, jakoby na dzień wydania zaskarżonej decyzji faktycznie wypłacono Z. C. kwotę 1200,00 zł, która to kwota mogła zostać zaliczona na poczet przyznanej kwoty 1600,00 zł. Tymczasem w decyzji z dnia [...] r. organ wskazał, że przyznana pomoc pieniężna zostanie przekazana stronie w terminie do 60 dni od dnia otrzymania decyzji. Skoro więc wskazana decyzja została odebrana przez skarżącą w dniu [...] r. (k. 30 akt adm.), to maksymalny termin do wypłaty świadczenia upływał już po dacie wydania decyzji z dnia [...] r. Dowody na tę okoliczność powinny więc zostać dołączone do akt sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...], albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.