II SA/Po 1043/12

Dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżących kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Wójt Gminy C. na podstawie art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 z późn. zm.) ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. o pow. 903 m2, działka nr [...], obręb R., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w kwocie 1.882,50 zł, wskazując zarazem, że kwota ta powinna być uiszczona w terminie 14 dni od daty, kiedy powyższa decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Gmina C. zrealizowała inwestycję związaną z budową drogi, stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z niej, m.in. z działki nr [...]. Zgodnie z art. 145 i art. 146 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej, w tym również drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednocześnie organ wskazał, że w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 3.765 zł, powołując się na operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. Mając zatem na uwadze, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 50% w uchwale Rady Gminy C. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 161 poz. 4327), należało uznać, że należna Gminie opłata adiacencka wynosi 1.882,50 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 121 § 1 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po wybudowaniu przedmiotowej drogi lokalna społeczność uznała, że wysokość stawki opłaty adiacenckiej jest zbyt wysoka. Podjęto zatem rozmowy z Wójtem Gminy C., w wyniku których na zebraniu wiejskim w dniu [...] stycznia 2012 r. Wójt obiecał, że jeżeli Rada gminy C. podejmie stosowną uchwałę, to on będzie ją realizował. Jednocześnie, jedna z radnych Gminy C. zgłosiła projekt zawarcia z mieszkańcami umów partycypacyjnych, które określałyby kwotę możliwą do zapłaty przez daną osobę. Propozycja ta spotkała się z aprobatą mieszkańców; tym bardziej, że podobna forma prawna była stosowana również w odniesieniu do mieszkańców O. W. W. Mimo powyższego zapewnienia Wójt Gminy C. nie uwzględnił jednak stanowiska ogółu mieszkańców miejscowości R., ani wspomnianej wyżej propozycji radnej. Takie działanie organu I instancji należy zatem ocenić jako naruszenie zasady równego traktowania strony każdego postępowania. Postępowanie nie było prowadzone przez Wójta Gminy C. w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Odmiennie potraktowano skarżącego, a odmiennie mieszkańców O. W. W.. Kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera jednak także dalsze wady. Wycena przedmiotowej nieruchomości została bowiem dokonana w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień [...] grudnia 2012 r. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., a zatem nie uwzględniono faktu, że wartość nieruchomości mogła w międzyczasie ulec zmianie; zwłaszcza, że cały czas występuje tendencja spadku cen nieruchomości. A. B. zwrócił również uwagę na zły stan nawierzchni z kostki betonowej, która na pewno nie przyczyniła się do podwyższenia wartości nieruchomości. Kwestia ta nie została przy tym dostatecznie zanalizowana przez organ I instancji. Ponadto, skarżący zauważył, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy C. uchwały nr I/15/12 z dnia 30 stycznia 2012 r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi obecnie jedynie 20%. Kierując się zatem zasadą in dubio pro tributario organ powinien był przyjąć korzystniejszą dla skarżącego wysokość opłaty. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 143, art. 144, art. 145 i art. 146 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (1) uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. w części i orzekło, że A. B. i I. B. są zobowiązani solidarnie do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało natomiast w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepis prawne, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie wyjasniono, że przedmiotowa droga w Ratajach została zrealizowana przez Gminę C., stwarzając tym samym warunki do korzystania z tej infrastruktury przez właścicieli działki nr [...]. Z operatu szacunkowego wynika z kolei, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 55.535 zł, a po zrealizowaniu inwestycji – 59.300 zł, wobec czego różnica w wartości wynosiła 3.673 zł, co przy 50% stawce opłaty adiacenckiej sprawia, że opłata ta wynosi 1.882,50 zł. Organ ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) oraz standardów zawodowych i specyfiki badanej nieruchomości, jak i terenu, na którym jest on położona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że położenie nawierzchni z kostki betonowej mieści się w pojęciu "wybudowania drogi", o jakim mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doszło zatem do wzrostu wartości nieruchomości w takim samym stopniu, jaki nastąpiłby, gdyby zastosowano tradycyjną nawierzchnię asfaltową. Ewentualne wady wykonanej drogi mogą natomiast uzasadniać co najwyżej podjęcie określonych działań na drodze cywilnoprawnej. Nie wpływają one jednak na określenie wartości wycenianej nieruchomości. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących stawka procentowa opłaty adiacenckiej, przyjęta w uchwale z dnia [...] stycznia 2012 r., nie mogła znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stwierdzają, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową, określoną w uchwale rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Z akt sprawy wynika, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono w dniu [...] listopada 2010 r. Tym samym bezzasadny okazał się zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 wymienionej ustawy. Operat szacunkowy został bowiem sporządzony na dzień [...] grudnia 2011 r., a zatem nie upłynął jeszcze 12-miesięczny okres aktualności tego dokumentu. Niemniej, przyczyną uchylenia w części decyzji organu I instancji był brak określenia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Na podstawie protokołu badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło jednak, że działka nr [...] jest własnością A. B. i jego żony I. B.. Dlatego też należało ich zobowiązać solidarnie do uiszczenia wspomnianej opłaty. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że opłata adiacencka stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 z późn. zm.). Wedle art. 67 powołanej ustawy w takim przypadku należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie jedynie odpowiednio. Tymczasem organ I instancji niepotrzebnie powołał się na przepisy Ordynacji podatkowej, co nie miało jednak wpływu na wynik postępowania, które w istocie toczyło się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A. B. i I. B. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, (2) art. 121 § 1 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu A. B. z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 powołanej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w świetle art. 143 ust. 2 tejże ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć w szczególności budowę drogi. Jednocześnie, trzeba zauważyć, że pojęcie budowy drogi nie zostało sprecyzowane na gruncie cytowanej ustawy. Niemniej, ustawodawca formułuje stosowną definicję legalną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Wedle art. 4 pkt 17 wymienionej ustawy przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego pomiędzy określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Co więcej, ustawodawca odróżnia pojęcie "budowy drogi" od pojęcia "przebudowa drogi". To ostatnie w myśl art. 4 pkt 18 wskazanej ustawy oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagające zmiany granic pasa drogowego. Tym samym opłata adiacencka może być ustalona tylko w związku z budową drogi, a nie jej przebudową. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zauważyć, że nałożenie na A. B. i I. B. przedmiotowej opłaty stanowiło konsekwencję zrealizowania inwestycji drogowej w sąsiedztwie należącej do nich działki nr [...], położonej w R.. Taką argumentację należy jednak uznać za niewystarczającą. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, czy wspomniana inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi czy tylko jej przebudowę. W zawiadomieniu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. użyto wyrażenia "przebudowa drogi" (k. 2 akt adm.). Z kolei wedle protokołu technicznego końcowego odbioru robót z dnia [...] listopada 201o r. wykonane prace polegały na przebudowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. J. w R. (k. 3 akt adm.). W pozostałym zakresie materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie zawiera żadnych innych dokumentów, które pozwoliłyby określić charakter omawianej inwestycji drogowej. Z odwołania z dnia [...] lipca 2012 r. wynika jedynie, że przeprowadzone roboty budowlane polegały na ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej, co może pośrednio wskazywać na przebudowę, a nie budowę drogi (k. 43-47 akt adm.). Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organ II instancji, a poczynione w tej mierze ustalenia są zbyt ogólnikowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej naruszył w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny stać w toku postępowania na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społecznych i słuszny interes obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady są z kolei art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, czy dana okoliczność została spełniona. Jak wskazano powyżej, wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych skardze, należy stwierdzić, że okazały się one nietrafne. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Jednocześnie do ustalenia przedmiotowej opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu stworzenia warunków do korzystanie z wybudowanej drogi. Jak wynika zatem wprost z art. 145 ust. 2 zd. 2 cytowanej ustawy dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie obowiązuje 50% stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona w pierwotnym brzmieniu uchwały nr VI/40/05 Rady Gminy C. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie określenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 161 poz. 4322) czy też 20% stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona w nowelizacji tej uchwały, dokonanej uchwałą nr I/15/12 Rady Gminy C. z dnia 30 stycznia 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia stawek procentowy opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1704), rozstrzygająca jest data stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej drogi. Mając zatem na uwadze wymienione wcześniej zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz protokół technicznego końcowego odbioru robót, nie ulega wątpliwość, że w sprawie zastosowanie znalazła 50% stawka procentowa opłaty adiacenckiej. Należy przy tym podkreślić, że jednoznaczne brzmienie art. 145 ust. 2 zd. 2 tejże ustawy wyłącza możliwość wyboru stawki korzystniejszej dla skarżącego. Wreszcie, zgodnie z art. 146 powołanej ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wycenianej nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 156 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przy czym dokument ten może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników takich jak rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy zatem zauważyć, że załączony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony na dzień [...] grudnia 2011 r., a zatem w myśl art. 156 ust. 3 powołanej ustawy, mógł on być wykorzystywany co do zasady do dnia [...] grudnia 2012 r. (k. 5-32 akt adm.). Mając na uwadze fakt, że decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] września 2012 r., nie ulega wątpliwości, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego zachowywała wówczas swoją aktualność. Tym samym zarzut skarżących, który wskazywał na nieaktualność operatu szacunkowego okazał się niezasadny. Jednocześnie, A. B. i I. B. nie wykazali by zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające ponowne ustalenie wartości działki nr [...] w związku z realizowaną inwestycją drogową. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 143 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien ustalić, czy zrealizowana inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi czy tylko jej przebudowę, i dopiero następnie rozważyć, czy zaistniały w sprawie podstawy do ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 cytowanej ustawy.