II SA/Po 1044/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] i [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i zasiłku celowego ; s k a r g i o d d a l a /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ M.Dybowski JFS Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] na podstawie art. 31 ust. 1-4 i art. 31a w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.- dalej ustawa) odmówił przyznania B. W. specjalnego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji podał, że z wywiadu środowiskowego z dnia 16 stycznia 2002 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 3 ustawy, Wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Łączna kwota dochodu w rodzinie wynosi 1165,43 zł- składają się nań: renta Wnioskodawczyni i renta rodzinna dziecka. Kwota ta jest wyższa niż kryterium dochodowe rodziny, które wynosi 691 zł. Zainteresowana nie spełnia warunków dla otrzymania pomocy zgodnie z wnioskiem. Miesięczna dotacja na realizację zadań zleconych w styczniu 2002 r. wynosiła 40.120 zł. Na realizację zadań obligatoryjnych ( zasiłków stałych, rent socjalnych, gwarantowanych zasiłków okresowych, zasiłków stałych wyrównawczych; bez składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe) Ośrodek potrzebuje kwoty 53.070 zł- zatem brakuje 12.950 zł na realizację obligatoryjnych zadań zleconych z pomocy społecznej, skutkiem czego żadna osoba z gminy T., zwracająca się o pomoc w postaci zasiłku okresowego lub specjalnego zasiłku okresowego, nie otrzymała tej pomocy. W latach poprzednich, gdy Ośrodek posiadał środki, Wnioskodawczyni korzystała z różnych form pomocy (specjalnych zasiłków celowych i specjalnych zasiłków okresowych). Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] na podstawie art. 32 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T., odmówił przyznania B. W. pomocy w postaci zasiłku celowego. Motywując to rozstrzygnięcie Kierownik Ośrodka wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. ( prezentata k.2 ) B. W. wniosła o zasiłek celowy. W wyniku wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2002 r. ustalono, że Wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, uczęszczającym do gimnazjum w T.. Wnioskodawczyni i syn oboje chorują. Łączny dochód rodziny ( art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy) wynosi 1165,43 zł, a kwota ta przekracza 691 zł kryterium dochodowego ( art. 4 ust. 1 ustawy). Rodzina Zainteresowanej nie spełnia kryterium art. 3 pkt 1 (ubóstwo) i art. 4 ust. 1 ustawy, zatem nie zachodzą przesłanki z art. 32 ustawy. Wobec bardzo ograniczonych środków na wypłatę zasiłków celowych i dużą ilość osób i rodzin korzystających z tej formy pomocy, Ośrodek nie mógł udzielić Wnioskodawczyni pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego ( art. 31a lub art. 5 ustawy). W odwołaniu B. W. podniosła, że już dwakroć odwoływała się od decyzji Kierownika Ośrodka; po decyzjach Samorządowego Kolegium z dnia [...] września 2000 r. i [...] czerwca 2001 r. sytuacja się zmieniała na dwa- trzy miesiące, po których odmawiano Odwołującej się pomocy. Wnioskodawczyni (otrzymując 530 zł dodatku opiekuńczego) samotnie wychowuje syna- inwalidę I grupy, dotkniętego poważną wadą kręgosłupa. Syn pobiera 636,31 zł renty brutto po ojcu, który zginął w wypadku przy pracy. Oboje ponoszą znaczne wydatki na leczenie, leki i rehabilitację. Choroba obojga jest wielkim nieszczęściem; mimo, że korzystają z pomocy osób życzliwych, Wnioskodawczyni- jako osoba niepełnosprawna- musi ponosić koszty dojazdów i pomocy bezpośredniej. Jeśli nie ma zasiłków okresowych, to pracownik Ośrodka, w trakcie wywiadu, winien poinformować Wnioskodawczynię o innych formach pomocy lub przyznać "zasiłek miesięczny". Niewłaściwym jest "wypominanie", że uprzednio korzystała z różnych form pomocy. Odwołująca się nie chce pieniędzy- oczekuje pomocy w postaci dopłaty do leków czy przywiezienia drewna na opał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 1, art. 31 i art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz. U. 64/98/414 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia i poglądy prawne organu I instancji. Nadto wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. B. W. wniosła o przyznanie zasiłku specjalnego okresowego na zakup leków i zasiłku celowego na dofinansowanie do opału. Organ I instancji uznając, że dochód rodziny Odwołującej się znacznie przekracza kryterium dochodowe, trafnie ( i zgodnie z wnioskiem Skarżącej), rozpatrzył sprawę pod kątem przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 31a ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1, może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy. Z wyjaśnień Ośrodka wynika, że miesięczna dotacja na realizację zadań zleconych w styczniu wyniosła jedynie 40.120 zł, a na realizację zadań obligatoryjnych Ośrodek potrzebuje 53.070 zł, skutkiem czego żadna osoba w gminie T., zwracająca się o pomoc w formie zasiłku okresowego lub specjalnego zasiłku okresowego, nie otrzymała tej pomocy. Pomocy w formie specjalnego zasiłku okresowego nie udzielono Wnioskodawczyni z uwagi na brak środków finansowych. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 1, art. 32 i art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz. U. 64/98/414 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Podzielając ustalenia i wnioski Kierownika Ośrodka, organ II instancji podniósł, że pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. B. W. wniosła o przyznanie zasiłku specjalnego okresowego na zakup leków i zasiłku celowego na dofinansowanie do opału. Zaskarżoną decyzją odmówiono Wnioskodawczyni zasiłku celowego. Skarżąca spełniła kryterium z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy (niepełnosprawności i długotrwałej choroby), lecz nie spełniła kryterium dochodowego, a oba te kryteria muszą być spełnione jednocześnie, by możliwe było korzystanie z bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Należycie organ I instancji rozpatrzył sprawę pod kątem przyznania pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego. Art. 31a ustawy przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1, może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy. Z wyjaśnień Ośrodka wynika, że w 2002 r. Ośrodek nie udzielał w ogóle pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego i żadna osoba w gminie T. nie otrzymała pomocy w tej formie. Wnioskodawczyni nie udzielono pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na brak środków finansowych. B. W. wniosła na powyższe decyzje skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się ich uchylenia. Skarżąca zarzuciła decyzjom: rozpatrzenie odwołań ( zwanych omyłkowo "skargą") pod kątem osób zdrowych, pełnosprawnych i rodzin pełnych; niezgodność z prawem uzasadnień decyzji odmawiających pomocy osobom będącym w trudnej sytuacji ( długotrwale chorym, niepełnosprawnym, całkowicie niezdolnym do pracy i samodzielnej egzystencji; braku informacji przed wydaniem decyzji, jakie zasiłki będą udzielane ( okresowe, celowe, specjalne). W 2001 r. Skarżąca uzyskała z Ośrodka 380 zł tytułem dopłat do leków i drewna. Jeśli jest dużo osób w trudnej sytuacji, należy pełniej uzasadnić decyzje ( art. 107 i art. 9 kpa)- ile osób załatwiono pozytywnie, ile wniosków wpłynęło i jakimi kryteriami kierowano się, przyznając świadczenia i jakie zasady przyjęto w tym względzie. Brak informacji o formie udzielanych zasiłków ujawniono dopiero w decyzji odmownej, choć winien to wyjaśniać pracownik socjalny już w wywiadzie rodzinnym. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692- dalej upsa) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B. W., oznaczone sygnaturami 4/II SA/Po 1044/02 i 1045/02 i prowadził je dalej pod sygnaturą 4/II SA/Po 1044/02, bowiem pozostawały one ze sobą w związku (k. 39). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1-11 ustawy (wyrok NSA z dnia 22.11.2001 r.- sygn. I SA 1066/01). W niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że rodzina Wnioskodawczyni dotknięta jest niepełnosprawnością i długotrwałą chorobą (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy) oraz ustaliły, że dochód na osobę w rodzinie Skarżącej przekracza kryterium dochodowe z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, co wykluczało udzielenie Wnioskodawczyni świadczeń z art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy. Błędnie B. W. zarzuca, że organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę długotrwałości chorób, niepełnosprawności, całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji Skarżącej i Jej syna. Z tych właśnie względów organy obu instancji prawidłowo rozważały możliwość udzielenia Skarżącej pomocy na podstawie art. 31a i art. 5 ustawy, uznając że długotrwała choroba Wnioskodawczyni i Jej syna, jak i ich niepełnosprawność, całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji (k. 7 akt sądowych), stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 31a i art. 5 ustawy. Organ I instancji nie naruszył obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o formach pomocy ( art. 9 kpa), bowiem rozważył z urzędu wszelkie formy pomocy, jakie ustawodawca przewidział w rozpatrywanym przypadku. Skoro Kierownik Ośrodka należycie wykazał, że ubiegał się o środki- w tym na zadania obligatoryjne w koniecznej kwocie- w styczniu 2002 r.- 53.070 zł, a otrzymał w tymże styczniu 2002 r. jedynie 40.120 zł, co pozwalało zaspokajać tylko najniezbędniejsze potrzeby w ramach świadczeń obligatoryjnych, a w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy ( od 1 stycznia 2002 do dnia orzekania przez organ odwoławczy- 25 marca 2002 r.) nie udzielono specjalnego zasiłku okresowego lub specjalnego zasiłku celowego komukolwiek (k.9)- z uwagi na brak środków, to nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego przekroczenia granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że rodzina Skarżącej otrzymywała pomoc- przykładowo w lutym 2000 r. w postaci zasiłku specjalnego celowego w kwocie 70 zł, a koszty leków wykazała jedynie w kwocie 100 zł (k. 3, 1, 1a akt administracyjnych). W odniesieniu do zaskarżonych decyzji dotyczących zasiłków specjalnych: celowych i okresowych należy podkreślić, że przyznanie każdego z tych zasiłków oparte jest na uznaniu administracyjnym - co wynika z treści art. 31a ustawy - oznacza to, że ocena występowania przesłanek, od których zależy przyznanie pomocy w postaci zasiłku specjalnego: celowego bądź okresowego należy do organów pomocy społecznej. Kontrola sądowo-administracyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W szczególności kontroli podlega to, czy podjęto wszelkie czynności w celu ustalenia w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy, czy jego ocena jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu posiadanych możliwości finansowych ( art. 2 ust. 4 ustawy). Od woli organu zależy zatem, czy pomoc społeczna w tej formie zostanie przyznana i w jakiej wysokości. Organ I instancji należycie wyjaśnił, w jakiej wysokości otrzymał środki z budżetu państwa na pomoc społeczną; jaką jej część przeznaczono na świadczenia obligatoryjne; że w tym okresie nie udzielano w ogóle świadczeń fakultatywnych. Kierownik Ośrodka nie przekroczył dopuszczalnych granic uznania administracyjnego ( odpowiednio- wyroki NSA w sprawach: I SA 2447/01, I SA 2845/01, I SA 1554/02, II SA/Po 13/01, II SA/Kr 1693/02, II SA/Lu 737/99). W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości; przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego ( M. Mincer "Uznanie administracyjne" Toruń 1983 s. 63). Uznanie administracyjne ograniczone jest art. 7 kpa ( wyrok NSA z: 28.6.1982- SA/Wr 245/82- ONSA 1/82/62; 11.6.1981- SA 820/81- ONSA 1/81/557, akceptowane przez J. Borkowskiego w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2003 nb. 3 do art. 107). Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania ( E. Iserzon w: "Kpa- komentarz" W-wa 1970 s.209), tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" WPr. PWN 1999 s. 304). Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, iż organ należycie ważył racje, przemawiające z jednej strony za udzieleniem pomocy, a z drugiej strony możliwości finansowe organu. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji- ustaliwszy niewadliwie przekroczenie kryterium dochodowego ( art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy) i stwierdziwszy brak przesłanek przyznania pomocy na podstawie art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy, należycie rozważył możliwość przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku celowego i specjalnego zasiłku okresowego, a stwierdziwszy brak finansowej możliwości udzielenia tych form pomocy komukolwiek z podopiecznych, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ramach posiadanych środków finansowych, na organie pomocy społecznej spoczywa obowiązek pomocy także wobec innych mieszkańców gminy, przy czym w pierwszej kolejności dotyczy on pomocy obligatoryjnej. Przywołanie w uzasadnieniu decyzji nr [...], że w okresach, gdy Ośrodek posiadał środki, udzielał Skarżącej świadczeń pomocy społecznej nie jest "wypominaniem" , lecz służy wskazaniu, że rodzina Skarżącej pozostaje pod opieką Ośrodka i jedynie brak środków uniemożliwił uwzględnienie wniosku w niniejszych sprawach. Wbrew przekonaniu Skarżącej, oczekiwana przez Nią dopłata do leków i przywiezienie drewna opałowego też wiąże się z wydatkami, tyle tylko, że środki nie byłyby wypłacane do rąk B. W. Zagadnienia podniesione w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r., jako nie objęte ustaleniami zaskarżonych decyzji bądź dotyczące rozstrzygnięć zapadłych po wydaniu zaskarżonych decyzji, nie mają wpływu na ocenę zarzutów skargi w niniejszym postępowaniu. Jedynie na marginesie należy podnieść, że względy ekonomii procesowej przemawiają za rozstrzyganiem o wielu żądaniach strony jedną decyzją, w której sentencji o każdym żądaniu należy rozstrzygać w odrębnym punkcie. Uznając skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1271 ze zm. ), należało orzec o oddaleniu skarg. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ M.Dybowski JFS