II SA/Po 1048/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na pismo Prezydenta Miasta w przedmiocie działań nadzorczych wobec stowarzyszenia postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Brychcy Pismem z dnia 11 września 2013r. P. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z żaleniem w sprawie prowadzenia postępowania kontrolnego przez Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 23 maja 2013r. powiadomił Urząd Miasta, aby spowodował zmianę zapisu statutu Stowarzyszenia A w P. w zakresie równych praw wyborczych i członkowskich przez każdego członka Stowarzyszenia, kadencyjności stanowisk oraz rozpatrywania spraw spornych z pasażerami przez Sąd Koleżeński. Wnosił o podjęcie kontroli i nadzoru nad uchwałami Stowarzyszenia. Nadto wskazał, że w postępowaniu nadzorczym organ nie stwierdził naruszenia prawa, statut uchwalają członkowie i tylko oni mogą zmienić jego zapisy, a statut spełnia wymogi obowiązującego prawa. Zakwestionował ustalenie, że zachowana jest kadencyjność stanowisk w Stowarzyszeniu na tej podstawie, że statut przewiduje okres trwania kadencji na 2 lata. Skarżący podniósł, że brak jest prawa do obrony w sporze z pasażerem. Zakwestionował ustalenie, że dwuinstancyjność rozpoznawania sprawy jest równoznaczna z zachowaniem prawa do obrony. W skardze do Sądu skarżący wskazał, że Prezydent w postępowaniu nadzorczym odmówił mu odwołania wskazując, że nie stosuje się przepisów kpa, jest stronniczy uznając tylko argumentację Stowarzyszenia oraz nie kwestionuje działania z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił, że Prezydent w postępowaniu nadzorczym rozpoznaje sprawę w sposób wybiórczy, dyskryminując członka Stowarzyszenia i z naruszeniem interesów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta wskazała, że w odniesieniu do zarzutów skarżącego organ prowadził działania wynikające z uprawnień określonych w ustawie z 7 kwietnia 1989r. - Prawo o stowarzyszeniach. W oparciu o przekazane dokumenty i wyjaśnienia Zarządu Stowarzyszenia ustalono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, Stowarzyszenia na podstawie § 10 ust. 2 Statutu członkiem zwyczajnym można zostać po spełnieniu określonych wymagań i po upływie tzw. okresu kandydackiego ustalonego przez Zarząd (uchwałą Zarządu z dn. [...].01.2007 r. ustalono minimalny okres kandydacki wynoszący 5 lat). Wysokość wpisowego i składek członkowskich na podstawie § 19 ust. 5 lit. h Statutu ustala również Zarząd Stowarzyszenia. Członkom kandydatom zgodnie z § 12 ust. 2 Statutu przysługują prawa członków zwyczajnych z wyłączeniem czynnego i biernego prawa wyborczego. Prezydent Miasta jako organ nadzoru uznał, że nie ma uprawnień do narzucania stowarzyszeniom regulacji dotyczących członkostwa, jego rodzajów i ustanawiania składek członkowskich. Z przedstawionych przez władze Stowarzyszenia dokumentów wynika, że każda osoba wstępująca do Stowarzyszenia otrzymuje komplet obowiązujących regulacji prawnych, w tym statut i regulamin wewnętrzny i ma świadomość zakresu praw i obowiązków jakie przysługują członkom. Poza tym członkostwo w Stowarzyszeniu ma charakter dobrowolny, nikogo nie wolno zmuszać do udziału w Stowarzyszeniu lub ograniczać jego prawa do wystąpienia ze Stowarzyszenia. Zasady uchwalania lub dokonywania zmian statutu reguluje § 18 ust. 11, zgodnie z którym uchwały Walnego Zebrania Członków w tej sprawie podejmowane są kwalifikowaną większością 2/3 głosów, przy obecności co najmniej ½ ogólnej liczby członków. Powyższy zapis umożliwia członkom kandydatom, mającym liczebną przewagę w stowarzyszeniu, zmianę statutu stowarzyszenia. W postulowanej przez Pana P. K. sprawie dotyczącej zmian statutu w zakresie kadencyjności stanowisk - zgodnie z § 16 statutu kadencja wszystkich władz Stowarzyszenia trwa 2 lata. Statut nie ogranicza jednak możliwości ponownego wyboru tych samych osób w skład władz RTC (§ 18 ust. 12 statutu). W sprawie określenia zakresu rozpatrywania spraw spornych przez Sąd Koleżeński należy uznać, że zgodnie z zapisami § 21 ust. 2 statutu do kompetencji Sądu Koleżeńskiego należy rozpoznawanie spraw konfliktowych między członkami Stowarzyszenia oraz prowadzenie postępowań dyscyplinarnych wobec członków, których zachowanie pozostaje w sprzeczności z zasadami i celami statutowymi Stowarzyszenia. Ponadto ustalono, że Sąd Koleżeński działa w oparciu o Regulamin z dnia 5.05.1997r., który zawiera pełen opis trybu rozpatrywania spraw i skarg związanych z naruszeniem postanowień Statutu, Regulaminu Stowarzyszenia, etyki zawodowej oraz norm społecznych, w tym skarg wnoszonych przez kierowców, klientów oraz osoby zatrudnione w Stowarzyszeniu i ich dotyczące. Ponadto z treści Regulaminu wynika, że Sąd Koleżeński rozpatruje sprawy w trybie dwuinstancyjnym. Od orzeczenia Sądu Koleżeńskiego II instancji przysługuje kasacja wnoszona do Walnego Zebrania Członków (§ 8 Regulaminu Sądu Koleżeńskiego). Tak skonstruowana procedura postępowania przed Sądem Koleżeńskim daje każdemu członkowi Stowarzyszenia możliwość pełnej obrony oraz udowodnienia swojej niewinności. Organ podkreślił, że zgodnie z § 20 ust. 4 statutu nadzorowanie i kontrolowanie całokształtu działalności Stowarzyszenia należy do kompetencji Komisji Rewizyjnej, w składzie powołanym uchwałą Nr [...] Zwyczajnego Sprawozdawczo-Wyborczego Walnego Zebrania Stowarzyszenia z dn. [...].02.2013 r. Członkowie Komisji Rewizyjnej mają prawo żądania od członków władz Stowarzyszenia oraz członków Stowarzyszenia złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień dotyczących kontrolowanych spraw bądź zgłoszonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu władz. W świetle powyższego, postulaty skarżącego, aby Prezydent Miasta jako organ nadzoru nad działalnością stowarzyszeń wpływał na kształt regulacji statutowych wskazanych m.in. w piśmie z dn. 11.09.2013 r. jest nieuprawniony i bezzasadny. Organ nadzoru korzysta z uprawnień określonych w ustawie Prawo o stowarzyszeniach wyłącznie w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. W toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego podjętego w wyniku skarg na działalność stowarzyszenia organ nadzoru zakwestionował uchwały Walnego Zebrania Członków, tj. uchwałę nr [...] z dn. [...].05.2012 r. oraz uchwałę nr [...] z dn. [...].02.2013 r. oraz pkt 3 Regulaminu Wewnętrznego. Statut Stowarzyszenia nie przyznaje Walnemu Zebraniu kompetencji karania członków, takie uprawnienie zgodnie z § 21 ust. 2 lit. b statutu przysługuje Sądowi Koleżeńskiemu. Statut w części dotyczącej praw i obowiązków nie określa wprost obowiązku uczestnictwa w Walnym Zebraniu Członków, ponadto jak stanowi § 18 statutu, udział w nim ma charakter uprawnienia, przysługującego wszystkim członkom oraz osobom zaproszonym. Ponadto za niezgodne ze statutem Stowarzyszenia uznano część zapisów Aneksu do Regulaminu Pracy Sądu Koleżeńskiego (punkty 1 i 3), przyznających prawo do karania poszczególnym członkom Zarządu oraz możliwość natychmiastowego zawieszenia kierowcy w pracy "na radio" przez członka Sądu Koleżeńskiego. Powyższe zapisy stały w sprzeczności z § 13 Regulaminu Pracy Sądu Koleżeńskiego, zgodnie z którym rozpatrywanie spraw odbywa się z zachowaniem zasady domniemania niewinności, obiektywizmu i prawa do obrony. Zarzut naruszenia praworządności i interesów skarżącego kierowany pod adresem Prezydenta Miasta, jako organu właściwego sprawującego nadzór nad stowarzyszeniem, należy uznać za bezzasadny. Wskazano, że organ nadzoru prowadził w przeszłości postępowania dotyczące działalności stowarzyszenia, w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości skutecznie wzywał do ich usunięcia. Jednocześnie należy podkreślić, iż stowarzyszenie jest zrzeszeniem samorządnym, organ nadzoru nie posiada uprawnień do bezpośredniej ingerencji w jego działalność, brania udziału w walnych zebraniach członków i wpływania na porządek i wyniki obrad. Nadzór nad stowarzyszeniami nie jest formą podporządkowania, tym samym nie może przybierać formy koordynowania czy kierowania działalnością. Nadzór - oprócz zawierającej się w nim kontroli działania -polega na stosowaniu środków zapobiegających naruszaniu prawa przez podmiot podlegający nadzorowi lub na zastosowaniu środków dążących do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nadzór nie zawiera w sobie natomiast uprawnienia do bezpośredniego określania linii postępowania. Kryteria celowości działania, skuteczności, trafności podejmowanych decyzji nie znajdują tu zastosowania. Organ realizujący uprawnienia nadzorcze nie ponosi bowiem odpowiedzialności prawnej za działalność podmiotów podległych temu nadzorowi. Działają one na własny rachunek i na własną odpowiedzialność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą skargę Sąd w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest nieprawidłowe zdaniem skarżącego podjęcie działań nadzorczych nad Stowarzyszeniem przez organ nadzoru jakim jest Prezydent Miasta. Sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Katalog zatem aktów administracji publicznej, w których zachodzi właściwość sądów administracyjnych jest określony przepisem art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i przepisu § 3 tego artykułu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem wymieniony przepis dotyczy skarg na akty, które nie są decyzjami, postanowieniami, na które służy zażalenie albo kończącymi postępowanie, a także postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, czy też postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych (ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.) o charakterze publicznoprawnym, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz 2006r, Jan Paweł Tarno s. 29). Sprawa indywidualna, określonego podmiotu, ma charakter publicznoprawny wówczas gdy organ administracji publicznej w ramach swego władztwa administracyjnego (sfera imperium) określa prawa lub obowiązki tego podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zbadać, czy podjęcie czynności nadzorczych przez Prezydenta Miasta nad działalnością Stowarzyszenia A ma charakter działań publicznoprawnych. Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Stowarzyszenia A. W razie stwierdzenia, że działalność Stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, organ nadzoru może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom związku, wystąpić do sądu o zastosowanie środka wymienionego w art. 29 Prawo o stowarzyszeniach. Organ może zastosować jeden ze środków nadzorczych w dowolnej kolejności w zależności od oceny konkretnej sprawy. Wobec dwu pierwszych środków (wystąpienie o usunięcie naruszenia i udzielenie ostrzeżenia) związek nie ma żadnych środków odwoławczych. Organ nadzoru jest, zatem bardziej organem kontrolującym, nie ma uprawnień do wkraczania w merytoryczną stronę działalności Stowarzyszenia, ani nie jest władny do podejmowania decyzji (zob. Fundacje i stowarzyszenia, Komentarz 1998, Hubert Izdebski s. 102). Działania nadzorcze nie są również podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu, który określałby obowiązki albo uprawnienia skarżącego. Wobec tego nie można działań nadzorczych prowadzonych na podstawie z art. 28 Prawa o stowarzyszeniach uznać za czynności z zakresu administracji publicznej. Reasumując, żadna ze wskazanych wyżej czynności nadzorczych nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 §2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W szczególności czynności nadzorczych nie można zakwalifikować jako innych niż wskazane w art. 3 §2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ewentualne podjęcie czynności nadzorczych wobec Stowarzyszenia nie wywoływałoby bowiem żadnych bezpośrednich skutków w sferze uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Adresatem tych czynności byłoby wyłącznie Stowarzyszenie. Fakt, iż czynności te mogłyby odnosić się do wspomnianych uprawnień lub obowiązków pośrednio, tj. zmierzać do wyegzekwowania ich realizacji w odniesieniu do skarżącego, nie jest w tym zakresie wystarczający. Z tych względów skarga okazała się niedopuszczalna, zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. /-/ E. Brychcy