II SA/Po 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J.-N D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...], [...], Burmistrz Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku P. F., zmienił decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] ark. [...], położonej w miejscowości D., gmina K., w zakresie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Maksymalna szerokość elewacji została zmieniona z 6 m (± 10 %) do 9 m (± 10 %). W motywach decyzji podano, że ustalone strony postępowania zostały powiadomione o jego wszczęciu. Wszystkie strony wyraziły pisemną zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wnioskowanym przez inwestora. Organ zaznaczył, że nie uznał J.-N. D. za stronę postępowania, albowiem przedmiotowa zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie narusza jego interesu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.-N. D., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej, pomimo skutecznego wniesienia oświadczenia o niewyrażeniu zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] oraz pomimo braku interesu społecznego lub słusznego interesu strony; 2. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji, polegające na niewskazaniu, na czym polega interes społeczny lub słuszny interes strony w zmianie decyzji, będący przesłanką do zmiany przedmiotowej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 155 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odmówił skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] ark. [...], położonej w miejscowości D., gmina K. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym którejkolwiek działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem SKO fakt, że skarżący jest dzierżawcą jeziora L. oraz cieku bez nazwy zlewni rzeki Mała Wełna, zlokalizowanych w sąsiedztwie działki objętej ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie dawało podstaw do uznania, że skarżący posiada interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Także legitymowanie się przez skarżącego prawem własności działki nr [...], niesąsiadującej z działką [...] i na którą inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego nie będzie oddziaływać, nie powoduje uznania interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.-N. D. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznania, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu; 2. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionych w odwołaniu okoliczności, które również wskazują na wadliwość wydanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola administracji w myśl art. 135 p.p.s.a. ma miejsce w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu w myśl art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że umorzenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione m.in. wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, LEX nr 2033925). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wnoszący odwołanie J.-N. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...], ark. [...], położonej w miejscowości D., gmina K. Wobec powyższego istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji J.-N. D. legitymował się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie miał takiego przymiotu, jak to przyjął organ II instancji. W realiach przedmiotowej sprawy należało zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t .j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też w kwestii tej zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest oparty na przepisach prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu chcącego brać udział w sprawie. Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Z uwagi na zakres oddziaływania inwestycji za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a w przypadku szerszego zakresu oddziaływania inwestycji także właściciele innych nieruchomości, nie tylko sąsiednich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015, II SA/Gl 791/14, LEX nr 1643851; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2016, II SA/Ol 585/16, LEX nr 2083842). Źródła interesu prawnego we wskazanych przypadkach upatrywać należy przede wszystkim w art. 140 k.c. i art. 144 k.c., na podstawie których podmiot będący właścicielem może domagać się ochrony prawnej. Wedle treści art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zgodnie zaś z art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący wywodził swój interes prawny do udziału w kontrolowanym postępowaniu, po pierwsze, z faktu, że jest dzierżawcą działki nr [...] (jezioro L.). Po drugie zaś, z okoliczności, iż przedmiot jego własności stanowi działka nr 113. W orzecznictwie NSA już niejednokrotnie wyrażano zapatrywanie, że dzierżawca nieruchomości nie jest stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017, II OSK 662/16, LEX nr 2419404; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r, II OSK 400/16, LEX nr 2418618). Dzierżawca dysponuje jedynie prawem do użytkowania i pobierania pożytków z określonej rzeczy wynikającym z treści zobowiązaniowego stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości. Interes dzierżawcy polega na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to jednak interes prawny, lecz mający charakter faktyczny (ekonomiczny). Nie ma normy prawa materialnego, która przyznawałaby dzierżawcy wprost skuteczne wobec osób trzecich prawo do gruntu, niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem. Przenoszące powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania statusu strony postępowania. Nieuzasadnione byłoby również przyjęcie, że skarżącemu należy przypisać status strony z uwagi na to, że jest właścicielem działki nr [...]., która nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej w sprawie inwestycji. Inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wielkość powierzchni zabudowy na działce to tylko 1 %. Wysokość projektowanego budynku mieszkalnego to maksymalnie 6 metrów (2 kondygnacje). Odległość działki od projektowanego budynku mieszkalnego wynosi ok. 100 metrów. Działka skarżącego jest zabudowana i otoczona innymi zabudowanymi działkami. Pomiędzy działką skarżącego a miejscem planowanej inwestycji znajduje się aż dwa szeregi zabudowanych działek. Zakres zmiany pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy dokonany decyzją, od której odwołanie wniósł skarżący, nie jest daleko idąca i sprowadza się do zwiększenia szerokości elewacjo frontowej dla projektowanego budynku z 6 metrów do 9 metrów. W ocenie Sądu planowana inwestycja nie ingeruje zatem w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich na działce skarżącego. Uwzględniając położenie planowanej inwestycji, jak również jej rozmiar i gabaryty, nie sposób uznać, by zagrażała immisjami nieruchomości skarżącego i mogła powodować istotne niedogodności w postaci np. hałasu czy zanieczyszczeń. Nie sposób też uznać, że w badanym postępowaniu administracyjnym zindywidualizowany i konkretny interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...] był uzasadniony przepisami uchwały nr XXVI/457/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 września 2012 r. w sprawie utworzenia Lednickiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2012 r., poz. 4361) wprowadzającymi zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości [...] metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jedynie ubocznie należy wskazać, że wspomniany zakaz, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały nie dotyczy Jeziora L. (por. uchwałę nr XLIII/827/14 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 marca 2014 r. zmieniająca uchwałę w sprawie utworzenia Lednickiego Parku Krajobrazowego, Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2014 r., poz. 2682). Reasumując wobec braku możliwości uznania, że skarżący posiada interes prawny w dopuszczeniu do postępowania administracyjnego w charakterze uczestnika postępowania, organ drugiej instancji zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem nie narusza prawa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o umorzeniu postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.