II SA/Po 1052/18

Dnia 28 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2019 roku sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta K. działając na podstawie 3 pkt 7, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 2, art. 8, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 14 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), odmówił przyznania S. H. prawa do zasiłku rodzinnego na córkę R. H. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 lat oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W dniu 19 września 2018 r. S. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. odwołanie od wyżej opisanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 22 maja 2018 r., podczas składania nowych wniosków o świadczenia rodzinne. Natomiast w dniu 6 września 2018 r. odebrał kserokopię decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Wskazał, że decyzja była wysłana pocztą w marcu 2018 r., jednak nie mógł jej odebrać, albowiem w tym czasie przebywał w sanatorium w Kołobrzegu i legitymuje się zwolnieniami lekarskimi do dnia 9 kwietnia 2018 r., które zostawiał w sekretariacie MOPR. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018 roku, Nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...] (zaskarżonym w niniejszym postępowaniu), działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198 poz. 1925), art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1-3 i art. 134, 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."), stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] 2018r. Nr [...], organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko R. H., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 lat oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Przesyłkę wraz z decyzją nadano do strony w dniu 22 marca 2018 roku. Z przedstawionego przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka była awizowana (pieczęć poczty polskiej - datownik) w dniu: 23 marca 2018 r. Z pieczęci poczty polskiej - datownika wynika, że zwrot przesyłki do organu nastąpił 09 kwietnia 2018 r. Odnosząc się do wyjaśnień odwołującego zawartych w odwołaniu z dnia 19 września 2018 roku, iż w tym czasie przebywał w sanatorium, a o wydanej decyzji dowiedział się dopiero 25 maja 2018 r. i jej kserokopię odebrał 6 września 2018r. Kolegium wskazało, że warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wniesienie takiej prośby w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Skoro w dniu 06 września 2018 roku strona odebrała kserokopię decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem, to wtedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Strona powinna wnieść prośbę o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W związku z czym strona powinna wnieść prośbę o przywrócenie terminu najpóźniej w dniu 13 września 2018 r. Kolegium wywiodło, że prośbę o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem skarżący wniósł dopiero w dniu 19 września 2018 roku. Zatem, składając wniosek i odwołanie w dniu 19 września 2018 roku, przekroczył termin określony w art. 58 § 2 kpa. Ponieważ skarżący nie dochował niepodlegającego przywróceniu 7 - dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był niedopuszczalny. Wobec powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że skutkuje to pozostawieniem odwołania bez merytorycznego rozpatrzenia. W skardze z dnia 13 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. H. wyjaśnił, że podczas wręczania mu kserokopii decyzji z dnia [...] 2018 r. pracownik socjalny poinformował go, że w terminie 14 dni może złożyć odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Również w pouczeniu zawartym w decyzji mowa jest o terminie 14 dni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 07 maca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1053/18 uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 roku, nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zauważyć należy, iż opiera się ono na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] 2018 r., [...] w trybie zastępczym. Kolegium zaznaczyło , że przesyłkę zawierającą to rozstrzygnięcie awizowano w miejscu zamieszkania S. H. [...] 2018 r., a więc doszło do fikcji prawnej doręczenia na skutek jej nie podjęcia. W treści zaskarżonego postanowienia powołano się przy tym na art. 44 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Kolegium nie dokonało jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji z dnia 19 marca 2018 r. w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 K.p.a. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, jak też nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 K.p.a. stanowi wreszcie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 -dniowego okresu określonego art. 44 § 1 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 K.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że treści utrwalone na kopercie oznaczonej numerem nadawczym 00259007734640649118, zawierającej decyzję z dnia [...] 2018 r., [...], nie pozwalają ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący (niezależnie od tego czy w tym czasie przebywał w miejscu zamieszkania, czy nie) został powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Po pierwsze, na kopercie zawierającej przesyłkę w ogóle nie ma informacji o ponownym awizowaniu przesyłki. Co więcej, na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru. Informacja jedynie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych zebranych w aktach, organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia decyzji z dnia 19 marca 2018 r. w trybie zastępczym. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność, która ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Otóż w skardze jak i wcześniej w odwołaniu S. H. podniósł, że informował organ o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim na przełomie marca i kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu wyjaśnienia te są wiarygodne, bowiem w aktach sprawy znajdują się, dołączone do odwołania kopie zwolnień lekarskich (trzech), dotyczących niezdolności do pracy S. H. za okres od 5 marca do 9 kwietnia 2018 r., na których znajduje się pieczęć Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z datownikiem "2018-03-14" (k. 32 i akt sądowych). Zarazem skarżący udokumentował, że przebywał w sanatorium w Kołobrzegu od 16 marca do 8 kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro skarżący osobiście informował organ o zwolnieniu lekarskim udzielonym między innymi w celu leczenia sanatoryjnego i uczynił to na dwa dni przed ponad trzytygodniowym wyjazdem do sanatorium do Kołobrzegu, to należy przyjąć za uprawdopodobnione, że poinformował organ również o swojej nieobecności w miejscu zamieszkania w okresie do 8 kwietnia 2018 r. W tym miejscu zauważyć trzeba, że powyższy okres przebywania S. H. poza miejscem zamieszkania zbiega się z okresem domniemanego awizowania przesyłki [...], o której zawiadomienie miało trafić do skrzynki odbiorczej skarżącego 23 marca 2018 r. i która miała oczekiwać na odbiór do 6 kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu wszystkie powyższe okoliczności nakazują przyjąć, że doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] 2018 r., nr [...], było wadliwe formalnie, a ponadto dokonane w warunkach, w których organ miał wiedzę o przebywaniu S. H. na zwolnieniu lekarskim. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że doręczenie decyzji z dnia [...] 2018 r., [...] dokonane na przełomie marca i kwietnia 2018 r. nie było skuteczne. S. H. był jej jedynym adresatem, a więc nie weszła ona także do obrotu prawnego. Decyzję Prezydenta doręczono natomiast skutecznie dopiero 6 września 2018 r. To ostatnie nie zostało co prawda udokumentowane w aktach administracyjnych przesłanych w niniejszej sprawie wraz ze skargą, ale zostało przyznane przez Kolegium (str. 4 decyzji SKO). Również na egzemplarzu decyzji z dnia 19 marca 2018 r. przedłożonym do skargi widnieje data potwierdzenia zgodności odpisu z oryginałem "2018-09-06", co potwierdza, że w tej dacie S. H. ją odebrał. W konsekwencji zatem Sąd uznał, że koperta, w której wysłano do skarżącego decyzję organu I instancji oraz brak adnotacji odnośnie powtórnego awizowania przesyłki, nie mogą być uznane za dowód potwierdzający, że przesyłkę doręczono w sposób odpowiadający wymogom art. 44 § 1-3 k.p.a. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie 19 września 2018 r., to oznacza, że nie uchybił 14- dniowemu terminowi do jego złożenia, określonemu w art. 129 § 2 K.p.a. Należy również wskazać, że w sprawie ze skargi S. H. zapadł wyrok z dnia 07 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1053/18, którym Sąd uchylił postanowienie SKO z dnia [...] 2018 roku , nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając je za wydane przedwcześnie. Rozstrzygnięcie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Kwestie przywrócenia terminu w związku ze stwierdzeniem przez tut. Sąd nieuchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania mają charakter następczy, co winno być przez organ uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Bezprzedmiotowa bowiem staje się kwestia przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona w terminie wniosła odwołanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.