II SA/Po 1053/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi M. K., A. K., Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazania opróżnienia w całości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) sierpnia 2008r. Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska W dniu 13 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego położonego w miejscowości Ś., K.K. gmina R. na działce oznaczonej nr [...]. W czasie kontroli stwierdzono, że zarządcami przedmiotowej nieruchomości są M. K., A. K. oraz Z. K . Ustalono, że budynek zlokalizowany na przedmiotowej działce został wybudowany w latach 1939 – 1940 i stanowi budynek parterowy, murowany z dachem pokrytym dachówką. Wskazano, że stan konstrukcji dachu skłania do konieczności jego natychmiastowego remontu lub wymiany a luźne elementy komina oraz ściany stwarzają zagrożenie dla zdrowia znajdujących się w obejściu domu osób. Pismem z dnia 15 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, który grozi zawaleniem w miejscowości Ś., którego właścicielami są M. K., A. K. oraz Z. K . Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M. K., A. K. oraz Z. K. opróżnienie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr [...] w miejscowości Ś. i wyłączenie go całkowicie z użytkowania; umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania; wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez zamknięcie otworów drzwiowych okiennych oraz wygrodzenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt. Decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu organ przywołał wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 13 maja 2008 r., która jego zdaniem uzasadniała podjęcie kroków zmierzających do zabezpieczenia budynku z uwagi na jego katastrofalny stan techniczny zagrażający życiu i zdrowiu właścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. podnosząc, że obiekt nie jest w najlepszym stanie technicznym, ale stan ten nie zagraża, wbrew twierdzeniom organu, zdrowiu oraz życiu ludzi. Podniosła, iż decyzja nie uwzględnia sytuacji rodziny K., która nie ma innego mieszkania, do którego mogłaby się przenieść, a M. K., która ma 95 lat i ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga opieki osoby trzeciej, nie zamierza opuszczać przedmiotowego domu. W uzupełnieniu odwołania, pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. wniesionym przez M. K. , A. K. oraz Z. K., podniesiono, że adresaci decyzji nie są właścicielami przedmiotowego budynku, który stanowi własność zmarłego w dniu 17 października 1988 r. A. K . Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru nie ustalił w sposób bezsporny właścicieli przedmiotowego obiektu lub – w przypadku ich braku – zarządców obiektu, co spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w celu prawidłowego ustalenia adresatów decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu 28 lipca 2008 r. ponowne oględziny obiektu mieszkalnego. W trakcie kontroli ustalono, że na posesji zameldowane są trzy osoby: M. K., A.K. oraz Z. K . Właścicielem nieruchomości był zmarły w dniu 17 października 1988 r. A. K., który nie pozostawił testamentu. Nie przeprowadzono również postępowania spadkowego. Wskazano, że na posesji prowadzone są roboty budowlane: pomurowano częściowo kamienie nad dachem oraz podniesiono narożnik dachu jak również usunięto części luźnych cegieł. W czasie trwania oględzin A. K. oświadczyła, iż zwróci się do osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o ustalenie zakresu robót w terminie do 30.07.2008 r. A. K., M. K. i Z. K. odmówili podpisania protokołu oględzin. W dniu 30 lipca 2008 r. A. K. przedstawiła w siedzibie Inspektoratu fakturę za dostawę energii elektrycznej do przedmiotowej nieruchomości wystawioną na rzecz M. K. oraz decyzję Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającą wysokość podatku rolnego w 2008 r. wystawioną na zmarłego A.K . Decyzją z dnia[...] sierpnia 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 68 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. K., A. K. oraz Z. K.– jako zarządcom obiektu – opróżnienie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr[...] w miejscowości Ś. i wyłączenie go całkowicie z użytkowania; umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania; wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez zamknięcie otworów drzwiowych okiennych oraz wygrodzenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt. Decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano na katastrofalny stan techniczny budynku, który grozi zawaleniem i stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., która w imieniu własnym i rodziny, zaskarżyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem odwołującej dalsze przebywanie w budynku mieszkalnym nie stanowi dla nikogo zagrożenia, a budynek jest przez skarżących systematycznie naprawiany. Twierdzenia organu, jakoby stan budynku był katastrofalny nie zostało nigdy podparte żadnymi ekspertyzami. Podniesiono także, iż uznanie przez organ I instancji odwołującej się i jej dzieci za zarządców nieruchomości jest bezpodstawne, nie poparte żadnymi dowodami. W trakcie prowadzenia postępowania przed organem II instancji, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Gminy R. o udzielenie informacji dotyczącej zgonu A. K. oraz do Burmistrza Gminy i Miasta R. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w zakresie dotyczącej ustalenia płatnika podatku rolnego. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego Gminy R. pismem z dnia 07 października 2008 r. wskazał, że A.K. zmarł w dniu 17 października 1988 r. w K., natomiast Burmistrz Gminy i Miasta R., pismem z dnia 15 października 2008 r. wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. została wystawiona na A. K., bowiem urząd nie dysponuje aktami wskazującymi na przeprowadzenie postępowania spadkowego. Grunty rolne o pow. 14.24 ha zostały wydzierżawione umowami dzierżawy i podatek rolny z tych gruntów opłacają dzierżawcy. A. K. pismem z dnia 19 października 2008 r. poinformowała Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, że zleciła wykonanie przeglądu i oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ II instancji podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. K., A.K. oraz Z. K . Jak bowiem ustalił organ w trakcie postępowania odwoławczego dotychczasowy właściciel – A. K., nie pozostawił testamentu ani nie przeprowadzono postępowania spadkowego, co spowodowało konieczność ustalenia zarządcy nieruchomości. Zdaniem organu II Instancji ponieważ bezsprzecznym pozostawało, że skoro najbliższa rodzina zmarłego zamieszkuje w przedmiotowym budynku, uznać ich należało za osoby sprawujące zarząd nad majątkiem masy spadkowej, o których mowa w art. 30 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Tym samy, wobec stwierdzenia, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu osób, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo skierował wydał decyzję nakazującą opróżnienie budynku mieszkalnego i wyłączenie go z użytkowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K., A. K. oraz Z. K . W treści skargi podtrzymano dotychczas podnoszone zarzuty oraz wskazano, że skarżący nie są właścicielami ani zarządcami budynku. Zakwestionowano również ustalenia organu co do stanu budynku. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Do akt sprawy sądowej załączona została sporządzona w dniu 29 maja 2009 r. opinia biegłego w zakresie budownictwa, wydana na okoliczność stwierdzenia stanu technicznego domu położonego w miejscowości Ś. , K. K. gmina R. Zgodnie z powyższą ekspertyzą w obecnym stanie budynek nie zagraża zawaleniu i nie zagraża zdrowiu ani życiu mieszkańców. Wymaga jedynie szybkiego dokończenia wykonania ścianki kolankowej i remontu dachu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem prowadzonego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania była kwestia prawidłowości decyzji nakładającej na M. K., A.K. oraz Z. K. obowiązek opróżnienia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] w miejscowości Ś. i wyłączenia go całkowicie z użytkowania, umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonania doraźnych zabezpieczeń poprzez zamknięcie otworów drzwiowych okiennych oraz wygrodzenia terenu, na którym zlokalizowany jest obiektu. Zgodnie z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jak wynika wprost z treści powyższego artykułu adresatem decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego może zostać jedynie właściciel lub zarządca nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy nakaz. Jednocześnie przez zarządcę nieruchomości należy uznać osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 546).Oznacza to, że dla uznania, ze dany podmiot jest zarządcą nieruchomości, na którego może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności, konieczne jest istnienie węzła obligacyjnego łączącego z jednej strony właściciela nieruchomości, z drugiej zaś osobę, która faktycznie włada nieruchomością na rzecz właściciela. Za zarządcę obiektu budowlanego uznać także należałoby posiadacza samoistnego tegoż obiektu. W przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca opróżnienie przedmiotowego budynku została wydana na wobec osób, co do których organy uznały, iż są zarządcami majątku spadkowego, o których mowa w art. 30 ust. 5 kpa. Stanowisko powyższe nie może zostać uznane za trafne. Zarówno Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjęli, że osoby wymienione w art. 30 ust. 5 kpa mogą być adresatami obowiązku, o którym mowa w art. 68 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 30 § 5 kpa daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nie objętych, natomiast z treści powyższego artykułu nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób (wyrok NSA z 06 stycznia 1995 r., sygn. akt IV SA 1922/93, ONSA 1996, z. 1, poz. 27). W konsekwencji osoby, o których mowa w art. 30 § 5 kpa są jedynie zastępcami procesowymi strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/07). Stąd nie mogą być one adresatami decyzji ingerujących w sferę ich własnych praw i obowiązków. Zarządca spadku nieobjętego reprezentuje jedynie masę spadkową, nie realizuje zaś własnych uprawnień właścicielskich. Podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji – utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją WINB w Poznaniu – nałożyła określone w niej obowiązki bezpośrednio na skarżących, ingerując w sferę ich własnych praw. Po drugie organy administracji prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w dostateczny sposób kwestii spadkobierców zmarłego właściciela obiektu A. K., nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i ograniczając się do stwierdzenia w protokole oględzin z dnia 28.07.2008 r., iż A.K. nie pozostawił testamentu, postępowania spadkowe nie zostało przeprowadzone, a jego spadkobiercami są skarżący żona M. K., córka A. K. i syn Z. K. Z wymienionego protokołu nie wynika, skąd organ powziął te informacje, a wymienieni w nim skarżący odmówili jego podpisania. W takiej sytuacji informacji tych nie można uznać za wiarygodne. Nie podjęto żadnych czynności mających na celu ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, w szczególności nie zwrócono się do sądu spadku o podanie, czy po zmarłym A. K. toczyło się postępowanie spadkowe oraz do Urzędu Stanu Cywilnego, w celu ustalenie stopnia pokrewieństwa adresatów kwestionowanej decyzji ze zmarłym właścicielem. Sąd podkreśla, że sam fakt zamieszkiwania w nieruchomości należącej do zmarłego nie przesądza o tym, że osoby w nim przebywające są spokrewnione ze zmarły i należą do kręgu jego spadkobierców. Podkreślić także należy, iż nabycie spadku następuje z mocy prawa, a stwierdzenie nabycia spadku dokonywane przez sąd spadku ma jedynie charakter deklaratoryjny. W przypadku braku testamentu spadek nabywają spadkobiercy ustawowi, w pierwszej kolejności powołane są z ustawy do spadku dzieci i małżonek zmarłego (art. 922§ 1, 924-926, 931 § 1 kodeksu cywilnego). Wyjaśnienia wymagało więc co najmniej czy skarżący należą do kręgu spadkobierców ustawowych zmarłego i czy nie nabyli spadku z mocy ustawy. Ponadto, pomimo treści pisma Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia 15 października 2008 r., który wskazał, że grunty rolne (nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy budynek) o pow. 14.24 ha zostały wydzierżawiona umowami dzierżawy i podatek rolny z tych gruntów opłacają dzierżawcy, nie wyjaśniono, kto zawierał umowy dzierżawy jako wydzierżawiający, kim są wspomniani dzierżawcy. Zauważyć przy tym należy, iż w aktach sprawy znajduje się dowód zapłaty jednej raty podatku rolnego za rok 2008 przez M. K . Tym samym nie wykazano, czy skarżący byli posiadaczami samoistnymi przedmiotowej działki, co dodatkowo kwestionuje możliwość nałożenia na nich obowiązku, o którym mowa w art. 68 ustawy Prawo budowlane. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem art. 68 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7,art. 30 § 5, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość kto jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a więc prawidłowo zakreślić krąg osób, na które może zostać nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 68 Prawa budowlanego. Organy winny również rozważyć zakres obowiązków, które mają zostać nałożone na właścicieli lub zarządów budynku, biorąc pod uwagę sporządzoną w dniu 29 maja 2009 r. opinię biegłego w zakresie budownictwa, dotyczącą obecnego stanu przedmiotowego budynku. Jak bowiem wynika z załączonej ekspertyzy przedmiotowy budynek jest remontowany a jego stan techniczny ulega systematycznej poprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz poprzedzającą ją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[...] sierpnia 2008 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska br