II SA/Po 1054/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stefana K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 4 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich - oddala skargę. Decyzją z dnia 2 sierpnia 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. odmówił przyznania Stefanowi K. uprawnień z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim. Według przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ustaleń, Stefan K. przebywał w hitlerowskim obozie w M. w grudniu 1939 r. Obóz ten istniał w latach 1939-1940. Osadzano w nim wysiedlonych mieszkańców ziem polskich wcielonych do Niemiec, których to deportowano następnie do Generalnego Gubernatorstwa. Przyjęto, że pobyt w obozie nie miał charakteru eksterminacyjnego. Po przytoczeniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ powołano opinię Głównej Komisji Badania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu - Instytut Pamięci Narodowej, według których pobyt w obozie w M. nie miał charakteru eksterminacyjnego, a panujące tam warunki różniły się od panujących w obozach koncentracyjnych, przy czym osadzone osoby nie pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Ostatecznie przyjęto, że obóz w M. nie spełniał warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy kombatanckiej. Stefan K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek podniósł w szczególności, że utworzenie obozu w M. było konsekwencją hitlerowskiej polityki eksterminacyjnej, oraz że osadzenie w innych obozach przejściowych uznawane było za podstawę przyznawania uprawnień. Opisując warunki panujące w obozie podkreślił takie elementy jak wyodrębnienie terenu obozu przy użyciu drutów kolczastych, brutalne traktowanie osadzonych, ciężkie warunki sanitarne. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 127 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy kombatanckiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 sierpnia 1999 r. Treść motywów decyzji wskazywała, że w całości podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Stanisław K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, której treść wskazywała, iż domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę uzasadniał argumentami zbliżonymi do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ orzekający w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmierzały do wykazania okoliczności, które sprawiłyby, że organ orzekający w sprawie mógłby w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustalić, że obóz przejściowy w M. odpowiadał warunkom określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" lub "c" ustawy kombatanckiej. Tak więc podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem miała ocena, czy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uprawniony był do dokonywania ustaleń w przedstawionym zakresie zważywszy funkcjonowanie w obrocie prawnym wykazu miejsc odosobnienia o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy kombatanckiej. Do chwili wejścia w życie noweli z dnia 9 kwietnia 1999 r. /Dz.U. nr 38 poz. 360/ art. 8 ustawy kombatanckiej powierzał prowadzenie wykazu miejsc odosobnienia Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, przy czym wykaz taki nie był formułowany w formie pozwalającej uznać go za źródło prawa, a tym samym prowadzenie wykazu nie stanowiło formy tworzenia prawa. Na tym tle w orzecznictwie /m. in. wyroki NSA w sprawach z dnia 9 listopada 1994 r. SA/Gd 130/94, z dnia 6 marca 1997 r. II SA/Po 962/96/ funkcjonował pogląd, według którego możliwe było uzupełnienie wykazu w ramach postępowania administracyjnego, to jest albo w toku rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie uprawnień albo w odrębnym postępowaniu o charakterze wpadkowym wszczętym na skutek wniosku o uzupełnienie wykazu. Z dniem 29 października 1999 r., a więc przed zapadnięciem zaskarżonej decyzji, stan prawny uległ istotnej zmianie. Według znowelizowanego art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kombatanckiej miejsca odosobnienia, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b i c" tejże ustawy określa Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Taki stan prawny spowodował, że znowelizowany przepis wyłączył możliwość interpretacji dopuszczającej uzupełnienie wykazu miejsc odosobnienia w ramach postępowania administracyjnego pozostającego pod kontrolą stron. Wykaz formułowany jako rozporządzenie stał się bowiem źródłem bezwzględnie obowiązującego prawa, jego postanowienia wiążą organ orzekający w przedmiocie uprawnień osób osadzonych w miejscach odosobnienia. Jedyną formą wpływu obywateli na tworzenie wykazu pozostały formy charakterystyczne dla procesu prawotwórstwa, na przykład wnioski i naciski organizacji kombatanckich, pozostające jednak poza kontrolą charakterystyczną dla postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przedstawionego stanu nie zmienił fakt, że do chwili zapadnięcia decyzji ostatecznej nie wydano rozporządzenia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kombatanckiej. Ustawa z dnia 9 kwietnia 1999 r. nie zawierała przepisów przejściowych. Zatem, zasada niedziałania prawa wstecz mogłaby przemawiać za uwzględnieniem uprawnień osób przebywających w miejscach odosobnienia uwzględnionych wykazie opracowanym na podstawie wcześniejszych przepisów. Brak natomiast argumentów prawnych uzasadniających uzupełnienie wykazu przez organ, który utracił uprawnienie do określania miejsc odosobnienia o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy kombatanckiej. W przedstawionych okolicznościach nie można już było skutecznie zarzucić organowi orzekającemu w sprawie naruszenia prawa w zakresie prowadzenia ustaleń skutkujących rozszerzeniem wykazu miejsc odosobnienia, co wyłączyło potrzebę badania zawartych w skardze szczegółowych zarzutów odnoszących się do stosowania art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Dlatego też oddalono skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.