II SA/Po 1060/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej o d d a l a s k a r g ę /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski Decyzją nr [...]r. z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w P. uchylił decyzję własną nr [...]z dnia [...]r. o przyznaniu R. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z dniem [...]r. cofnął stronie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 9,5 zł/dziennie. W uzasadnieniu organ podał, iż R. M.pełni służbę w Policji od [...]r. Decyzją nr [...]z [...]r. przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ zamieszkiwał w lokalu spółdzielczo-własnościowym, do którego tytuł prawny posiada jego rodzina. Motywy uchylenia wyżej wymienionej decyzji są następujące: do oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o jego wysokości (dalej oświadczenie mieszkaniowe) za okres 2003 roku, R. M. dołączył akt notarialny z [...]r. - przedwstępną umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu wraz z aneksem z tego samego dnia. W świetle postanowień wyżej wymienionych dokumentów oraz wobec tego, że "policjant nie żąda zwrotu gotówki zapłaconej tytułem budowy domu" (§11 ust. 2 aktu notarialnego), należało uznać, że korzysta od dnia 01.01.2003 r. z pobudowanego przez firmę "B.-D." mieszkania. W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji R. M. stwierdza, iż z przedłożonych przez niego dokumentów, to jest wyżej wymienionej umowy przedwstępnej i aneksu jednoznacznie wynika, że ani on ani współmałżonka nie są współwłaścicielami, a jedynie użytkownikami zajmowanego aktualnie lokalu i wobec tego nie przestali spełniać warunków do przyznania równoważnika pieniężnego, w szczególności określonych w §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918). Komendant Wojewódzki Policji decyzją numer [...]z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według organu, z art. 92 ust. 1 ustawy z 06.04.1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 7, poz. 58) w związku §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918) wynika, że "sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność skutkuje odmową wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a w świetle §6 decyzją o cofnięciu uprawnień do (...) równoważnika". Z przedłożonego przez R. M. aktu notarialnego wynika (§9), że posiadanie samoistne lokalu będącego przedmiotem umowy przechodzi na nabywcę najpóźniej w dniu zawarcia umowy przyrzeczonej. Natomiast w aneksie sprzedawca, wobec braku uiszczenia całej należności za lokal, zezwala R. M., na używanie w części opłaconego już lokalu. Wobec powyższego, w świetle art. 336 Kodeksu cywilnego spełniony został warunek §1 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu R.M. zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem poprzez naruszenie §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918). Skarżący stwierdza, iż powołany przepis wyraźnie wskazuje przesłanki jakie łącznie winny być spełnione w przypadku nie przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego: policjant winien posiadać nieruchomość opisaną w §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia oraz musi ona stanowić jego przedmiot własności lub współwłasności, bądź członków jego rodziny. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie wskazane przesłanki nie zaistniały. W związku z tym chybiony jest pogląd organu II instancji, który powołując się na art. 336 kodeksu cywilnego twierdzi, iż w jego sprawie spełniony został warunek określony w §1 ust. 1) pkt 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji w P. wniósł o oddalenie skargi, powołując się na art. 92 ustawy z 06.09.1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 7, poz. 58) oraz §1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918). Według organu "z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość", zaś z załączonej dokumentacji wynika, że "Pan R.M. posiada lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość (...)". Zdaniem organu spełnione zatem zostały przesłanki o których mowa w art. 92 Ustawy i §1 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie mimo trafnych zarzutów, iż organy I i II instancji nieprawidłowo zastosowały §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 - dalej rozporządzenie). Sąd, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ust. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) swą ocenę prawną dotyczącą zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej opiera na kryterium ich zgodności z właściwym w przedmiotowym zakresie przepisem ustawowym, tj. art. 92 ust. 1 ustawy z 06.09.1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 7, poz. 58, dalej Ustawa). Wyrok oddalający skargę oznacza, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 §1 ppsa; wady zaskarżonej decyzji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej normuje wyżej wymieniona Ustawa i rozporządzenie MSWiA z 2002 r. Zdaniem Sądu, kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie treści pojęcia "posiadanie" użytego w odniesieniu do lokalu mieszkalnego w przepisach Ustawy, w tym w art. 92, określającym uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego "(...) jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego", zwanego dalej równoważnikiem pieniężnym za brak mieszkania. Z tym zaś wiążą się dwie kolejne kwestie, do których należy się ustosunkować, mianowicie, czy wydanie na podstawie art. 92 ust. 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. jest zgodne z Ustawą, oraz czy organy I i II instancji orzekające w sprawie R. M., prawidłowo zastosowały właściwe w przedmiotowym zakresie przepisy materialnoprawne. 1. W kwestii terminologicznej należy stwierdzić, iż przepisy Ustawy posługują się pojęciem "posiadanie" w wyżej wymienionym art. 92 oraz w art. 95, określającym negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego policjantowi. Ustawa nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. Wyjaśnieniu jego znaczenia służyć mogą dwie drogi: pierwszą wskazują zasady techniki legislacyjnej unormowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 968). W myśl jednej z zasad: w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "Kodeks" lub "prawo" (§9). "Posiadanie" definiuje Kodeks cywilny w art. 336. Kodeks przyjmuje szerokie rozumienie tego terminu, obejmując nim zarówno posiadanie samoistne jak i posiadanie zależne. Tak rozumie to pojęcie organ rozstrzygający w niniejszej sprawie w II instancji, tyle, że organ ten nie jest w swym rozumowaniu konsekwentny. Druga droga służąca interpretacji terminu "posiadanie" polega na skorzystaniu z reguł wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej ratio legis publicznego prawa podmiotowego policjanta do lokalu mieszkalnego unormowanego w art. 88 Ustawy oraz to, że prawo do równoważnika pieniężnego unormowane w art. 92 Ustawy ma charakter kompensacyjny wobec prawa do lokalu mieszkalnego (wyrok NSA z 22.10.1998 r., I SA 488/98, LEX nr 45872; wyrok z 23.07.1999 r., I SA 866/98 LEX nr 48581). Powyższe kwestie wyjaśnione zostały w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.03.1999 r. (OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77, "Wokanda" 1999 r., nr 8, str. 23). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku jednoznacznie wiąże konstrukcję prawa do lokalu mieszkalnego z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Wskazuje też, iż z wyżej wymienionym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, przede wszystkim przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), następnie prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej (art. 94 ust. 1). Przy czym ustawa określa w art. 95 negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego, jedną z nich jest posiadanie w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. (ust. 1 pkt 2 art. 95). Dalej NSA stwierdza, że "jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu (chodzi o art. 88 Ustawy) jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy". W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania równoważnika pieniężnego bądź pomocy finansowej. Taki sam pogląd zaprezentował NSA także w wyroku z 23.07.1999 r. (I SA 866/98, LEX nr 48581) oraz w wyroku z 14.03.2000 r. (I SA 658/99, LEX nr 55283). Z tego ostatnio wymienionego wyroku warto przytoczyć tezę: "nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługująca norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej". W wyżej wymienionym wyroku NSA wprost wyjaśnia, iż użyte w art. 92 ust. 1 ustawy słowo "posiadają" odnosi się do lokalu mieszkalnego, nie zaś do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. 2. Poczynione powyżej ustalenia terminologiczne stanowią podstawę do uznania, że §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918) nie jest zgodny z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. W myśl §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia: "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji". Zacytowany przepis nie jest zgodny z normą zawartą w art. 92 ust. 1 Ustawy, ponieważ wskazuje inny krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego, nie jest zgodny z art. 92 ust. 2 Ustawy, ponieważ wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym ustępie. Stwierdzenie powyższe ma wpływ na ocenę §6 wyżej wymienionego rozporządzenia, który w zakresie przesłanek decyzji "o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego" odsyła do §1 ust. 1, mianowicie decyzję wydaje się, " (...) jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mówi §1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny". Zatem i §6 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. jest niezgodny z art. 92 Ustawy. Na marginesie warto dodać, iż art. 92 ust. 2 Ustawy był przedmiotem badania pod kątem zgodności z Konstytucją i Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wyżej wymieniony przepis w zakresie w jakim zawiera uprawnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 29.11.2004 r. nr K 7/04, OTK-A 2004/10/109). Powyższe nie przesądza jednak, iż przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej są zgodne z Ustawą. Do wypowiadania opinii na temat zgodności przepisów wykonawczych z ustawami są uprawnione sądy. Wynika to z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 02.04.1994 r., Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. 2001 r. nr 28, poz. 319). Stąd wyżej przedstawiona ocena prawna §1 ust. 1 pkt 5 i §6 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., zaś argumentów na poparcie wyżej wymienionego stanowiska dostarcza uzasadnienie wyżej wymienionego wyroku TK z 29.11.2004 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia w nim warunki, jakie winno spełniać prawidłowo skonstruowane upoważnienie do wydania aktu wewnętrznego (w skrócie winno być szczegółowe pod względem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym, w tym ostatnim zakresie ma wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego) oraz analizuje treść art. 92 Ustawy z ust. 1 i ust. 2. W odniesieniu do art. 92 ust. 1 podkreśla, iż przepis ten "wskazuje (...) krąg podmiotów któremu przysługuje równoważnik", wskazuje funkcje przedmiotowego świadczenia oraz negatywną przesłankę otrzymania tego równoważnika (to jest "fakt posiadania lokalu"). Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, iż w związku z art. 88 Ustawy, na wysokość równoważnika określonego w art. 92 Ustawy wpływa liczba członków rodziny. Zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Ustawa przesądziła wszystkie kwestie materialnoprawne (poza kwestią ustanowienia korzystniejszych, to jest późniejszych terminów zwrotu świadczenia), związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i zasadami cofania tego prawa. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż "przepisy wykonawcze w tej materii mogą mieć tylko znaczenie techniczno-proceduralne", przyjęte w nich reguły "mają precyzować tryb postępowania w tej kwestii". W świetle powyższych ustaleń już prima facie widać, iż §1 ust. 1 pkt 5 analizowanego tu rozporządzenia nie jest zgodny z art. 92 ust. 1 i ust. 2 Ustawy, jego regulacja wykracza poza kwestie techniczno-proceduralne. Przepis ten zawęża krąg podmiotów, którym przyznaje się równoważnik pieniężny, wiążąc z ustawowym kryterium: braku posiadania mieszkania, określone tytuły prawne. W efekcie zastosowanie art. 92 ust. 1 Ustawy spowodować może w tym samym stanie faktycznym inne następstwo prawne aniżeli zastosowanie §1 ust. 1 pkt 5. rozporządzenia MSWiA. Uwaga ta odnosi się odpowiednio do stwierdzenia o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego na podstawie §6 rozporządzenia MSWiA. Taki przypadek zachodzi w sprawie R. M.. Przepisu sprzecznego z ustawą nie można uznać za powszechnie obowiązujące źródło prawa, a co za tym idzie nie może on być podstawą decyzji (por. uzasadnienie wyroku NSA z 23.04.1998 r. w części dotyczącej legalności rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19.03.1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, I SA 1626/99, LEX nr 45843). 3. W nawiązaniu do powyższego Sąd w następujący sposób ocenia działania organów I i II instancji w sprawie R. M. Zarówno Komendant Miejski Policji w P. jak i Komendant Wojewódzki wskazują jako podstawy materialnoprawne wydanej decyzji art. 92 ust. 1 Ustawy, oraz §1 ust. 2 pkt. 5, §2 ust. 1 pkt 1, §6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2002 r. (organ II instancji także §7 pkt 1, choć nie orzekał o zwrocie wypłaconego równoważnika). Natomiast następstwa prawne obydwa organy wyprowadzają z faktu, iż R. M. wraz z rodziną "korzysta" od 01.01.2003 r. z pobudowanego przez firmę "B.-D." mieszkania. Wniosek, iż z wyżej wymienionych powodów stronie nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazuje, iż organy w istocie zastosowały a contrario art. 92 ust. 1 ustawy. Zastosowanie bowiem §1 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w sytuacji, kiedy R. M. nie był właścicielem wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego, (co w świetle postanowień aktu notarialnego z [...]r. - przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu oraz aneksu nr 1 do wyżej wymienionej umowy, nie budzi wątpliwości) skutkowałoby orzeczeniem o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na dalszy okres. Ponieważ zastosowanie obu przepisów prowadziłoby do wykluczających się skutków prawnych, organy słusznie postąpiły kierując się nakazem pierwszeństwa wynikającym z hierarchii norm prawnych. W świetle powyższego niezrozumiały jest jednak wniosek zawarty in fine w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zapewne w ten sposób organ próbował pogodzić rozbieżności w regulacji ustawy i aktu wykonawczego dotyczące przesłanek stwierdzenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Należy dodać, iż powierzchnia mieszkania które R. M.wraz z żoną i córką objął w posiadanie, wynosząca 63 m2 (oświadczenie mieszkaniowe z [...]r.) odpowiada przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej. Odwołując się do wcześniejszych ustaleń i poglądów judykatury należy zatem stwierdzić, że cel przepisu art. 88 Ustawy został osiągnięty. W konsekwencji Skarżący nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania świadczenia kompensacyjnego to jest równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 Ustawy. Wobec powyższego, w myśl art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji. /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski MK