II SA/Po 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. B. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania W.B. od decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego (zwany dalej "Prezydentem") z dnia 17 czerwca 2014 r., [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r., nr [...], Prezydent, działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), postanowił uznać wypłacony W.B. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie 6120,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane. Wyjaśnił, że W.B. zwróciła się w dniu 22 sierpnia 2008 r. o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek złożyła na urzędowym formularzu, który zawierał pouczenie dotyczące warunków jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego świadczenia oraz zobowiązywał wnioskodawcę do informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Na wniosku zawarto również pouczenie, że zasiłek nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. przyznano wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny na stałe od dnia 1 sierpnia 2008 r., przy czym również powyższa decyzja zawierała pouczenie o konieczności informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu 28 marca 2013 r., na podstawie pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono, że W.B. przyznano dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 grudnia 2009 r. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. organ odebrał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Równocześnie zwrócono uwagę, że w okresie od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. wypłacono W.B. zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 6120 zł, co w ocenie organu stanowiło świadczenie nienależnie pobranie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.B. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że uzyskanie dwóch świadczeń jednocześnie nie nastąpiło z jej winy bądź z jej zaniedbania oraz wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Organ pierwszej instancji przez okres ponad trzech lat nie podejmował działań w celu zweryfikowania, czy skarżąca nie pobiera dwóch świadczeń jednocześnie wyjaśniając jednocześnie, że skarżąca, jako osoba starsza nie wiedziała, że automatyczne przyznanie jej dodatku pielęgnacyjnego po ukończeniu 75 roku życia nie pozwala jej na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego udzielonego bezterminowo. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a."), Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania podzielając w całości stanowisko Prezydenta. W skardze W.B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Podtrzymała zarzuty zaprezentowane w odwołaniu wskazując w szczególności na brak swojej wiedzy, co do niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r., II SA/Po 996/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia 1 sierpnia 2013 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 11 czerwca 2013 r., [...]. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jedn. tej ustawy jest opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – dalej "u.ś.r." – uw. Sądu). W art. 16 ust. 6 u.ś.r. zastrzeżono, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Równocześnie, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów jest wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane, co z kolei, otwiera drogę do jego zwrotu. Wydanie takiej decyzji jest przy tym uzależnione od spełnienia dwóch warunków: równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania beneficjenta zasiłku, o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność powyższą potwierdza bowiem pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 marca 2013 r. Również sama skarżąca nigdy nie kwestionowała faktu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Sąd wskazał, że wątpliwości budzi jednak druga przesłanka stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącej pod dniu 1 grudnia 2009 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane, jaką jest uprzednie poinformowanie skarżącej o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Jego zdaniem stanowisko zaprezentowane przez organy (co do istnienia przesłanek do uznania świadczenia za nienależne) uznać należało za wadliwe. Sąd wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, iż skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał dalej, że ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dodał też, że w konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny sprawy Sąd zauważył, że na wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego wskazano, że świadczenie to nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ale już na decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r., przyznającej skarżącej świadczenie, a więc na jedynym dokumencie do którego skarżąca miała bezpośredni i nieograniczony dostęp, informacji powyższej nie zawarto. W pouczeniu nakazano skarżącej jedynie poinformowanie organu o nabyciu prawa do świadczenia oraz przytoczono treść art. 30 ust. 1 u.ś.r., który wskazuje kiedy dane świadczenia uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane. Nie wskazano tym samym wprost, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym stanowi świadczenie nienależne. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że jak wynika z akt sprawy skarżąca w momencie składania wniosku miała 74 lata. Niewątpliwie w tym wieku możliwe jest zaistnienie ograniczeń w zakresie zrozumienia pouczenia, a w szczególności wywnioskowania z treści przedstawionego powyżej pouczenia, że niedopuszczalne jest równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Tym samym – jak stwierdził Sąd – pouczenie zawarte w decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r. nie było w wystarczającym stopniu zindywidualizowane i zrozumiałe dla skarżącej – nie wyjaśniało jej, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca w sytuacji uzyskania dodatku pielęgnacyjnego. Co więcej, należało zauważyć, ze w świetle art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 rok życia. Stąd też w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony niespełna rok przed uzyskaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego, organy administracji powinny dochować szczególnej staranności przy pouczeniu skarżącej o niemożności równoczesnego pobierania obu powyższych świadczeń, co stanowi realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 9 K.p.a., a więc zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa oraz zasady informowania. W konkluzji Sąd doszedł do przekonania, że wydając decyzję organy wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 31 ust. 1 u.ś.r., uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Sąd dodał też, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Po 996/13 Prezydent decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r., [...], powołując się miedzy innymi na art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, pkt 1, art. 20 ust. 1 i 3 u.ś.r., ponownie uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony W.B. za okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie 6120 zł za świadczenie nienależne. Organ wskazał, że ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego następuje na wniosek strony. Podkreślił, że we wniosku znalazło się oświadczenie, w którym wskazano między innymi, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca była również zobowiązana do poinformowania organu o każdej zmianie mogącej mieć wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej organ wskazał, że przyznanie dodatku pielęgnacyjnego następuje w drodze decyzji, które jest doręczana stronie, a to oznacza, że W.B. powinna powiadomić o tym fakcie organ wypłacający zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie organu skarżąca nie powiadomiła organu o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego i to pomimo, że została prawidłowo pouczona o konieczności informowania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na uprawnienie do otrzymywanych świadczeń. W świetle przepisów ustawy organ nie ma obowiązku ustalania, czy strona zrozumiała treść pouczenia w sytuacji, kiedy to potwierdziła własnoręcznym podpisem. Ponadto – w ocenie Prezydenta – żadna norma prawna nie nakłada na organ administracji innych pouczeń, aniżeli to wynika z art. 23 ust. 5 u.ś.r. wraz rozporządzeniem wykonawczym. Odwołanie od decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. wniosła W.B.. Wskazała, że wydając tą decyzję organ nie uwzględnił stanowiska wyrażonego w wyroku II SA/Po 996/13. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku prawidłowego poinformowania strony o ewentualnych skutkach ustania prawa do pobierania przyznanych świadczeń. Organ odwoławczy uwypuklił fakt, iż W.B. podpisała własnoręcznie wypełniony przez stronę wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w którym znalazło się pouczenie między innymi o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom uprawnionym do dodatku pielęgnacyjnego. Organ przyznał, że druk ten pozostał w aktach, jednak nie zmienia to faktu, że jest w nim pouczenie, z którym strona powinna się zapoznać. Co więcej, druk ten został sformułowany przez organy naczelne i jest on w obiegu od uchwalenia ustawy. W konkluzji Kolegium wskazało też, że nie może przyjmować, iż pouczenie zawarte w decyzji nie zostało sformułowane w sposób czytelny i zrozumiały, tym bardziej, do takiej okoliczności skarżąca nie odnosi się w odwołaniu. W skardze W.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczyła, że sprawa była już wcześniej przedmiotem analizy Sądu w wyroku II SA/Po 996/13, a organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się nawet do zawartej w nim oceny prawnej. Przedstawiła też pokrótce stan faktyczny sprawy i podkreśliła, że przez ponad trzy lata, to jest do 31 marca 2013 r., gdy pobierała jednocześnie oba świadczenia, nikt się do niej nie zgłosił, że powinna przestać otrzymywać świadczenie. Ośrodek pomocy społecznej zwrócił się w tej kwestii z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopiero 14 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji, albowiem organy dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Po 996/13 przedstawiono obszerny i umotywowany wywód prawny i w oparciu o wywiedzione wnioski stwierdzono jednoznacznie, że "pouczenie zawarte w decyzji z dnia 28 sierpnia 2008 r. nie było w wystarczającym stopniu zindywidualizowane i zrozumiałe dla skarżącej – nie wyjaśniało jej, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca w sytuacji uzyskania dodatku pielęgnacyjnego". Dodatkowo Sąd wskazał w konkluzji swych rozważań, że "wydając decyzję organy administracji wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 31 ust. 1 u.ś.r., uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane". W świetle tak jednoznacznych stwierdzeń – które wiążą organy jak i Sąd orzekający obecnie w sprawie – nie może ulegać żadnych wątpliwości, że organy administracji nie były uprawnione do ponownego stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Takie stanowisko zaprzeczyłoby bowiem bezwzględnie wiążącej je ocenie prawnej zaprezentowanej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Uzupełniająco Sąd podkreśla też, że organy obecnie rozstrzygały sprawę w identycznym kontekście faktycznym i prawnym, jaki miał miejsce przy jej pierwszym rozpoznaniu. Nie zaistniały zatem żadne okoliczności, które pozwalałyby na odstąpienie od oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Po 996/13. Mając to wszystko na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.