II SA/Po 1065/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło [...] (dalej: skarżącemu), stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...] (ark. [...], obręb: [...]), położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] grudnia 2016 r., do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo skarżącego skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczone jako sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]). W treści pisma, skarżący wskazał, że nie powinien być adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów, gdyż nie on jest ich posiadaczem. Zdaniem skarżącego, faktycznym posiadaczem odpadów jest [...], z którym skarżący zawarł umowę najmu nieruchomości. Skarżący podniósł, że to [...] nawiózł odpady na przedmiotową nieruchomość bez jego zgody. Działanie [...] miało być skutkiem wprowadzenia w błąd skarżącego - osoby starszej i schorowanej, która nie miała świadomości co do rzeczywistych intencji najemcy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) nie podlega stwierdzeniu nieważności, gdyż nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Organ zaznaczył, że ocenie w niniejszym postępowaniu podlegało czy Prezydent Miasta [...] nie naruszył rażąco prawa odstępując od przesłuchania [...], celem ustalenia czy to on, a nie skarżący, jest posiadaczem odpadów składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta [...] uznał skarżącego za posiadacza odpadów, zgodnie z domniemaniem przewidzianym w art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej: ustawy o odpadach) oraz nałożył na skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]), obowiązek ich usunięcia. Organ zaznaczył, że w toku postępowania przed Prezydentem Miasta [...], skarżący wskazał na okoliczności mogące świadczyć, że nie jest posiadaczem składowanych na przedmiotowej nieruchomości odpadów. Skarżący zawarł w dniu [...] października 2013 r. umowę najmu przedmiotowej nieruchomości z [...] Sp. z o. o. w organizacji reprezentowaną przez prezesa zarządu [...]. Najemca miał prowadzić na nieruchomości działalność gospodarczą w zakresie sortowania, magazynowania, przetwarzania, recyklingu materiałów i odpadów budowlanych. Zawarcie wyżej wskazanej umowy stanowiło dla Prezydenta Miasta [...] najważniejszą okoliczność świadczącą o tym, że skarżący wyrażał zgodę na składowanie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i tym samym powinien być uznany za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Do wyżej wskazanej umowy zawarto w dniu [...] grudnia 2013 r. aneks, zgodnie z którym możliwość użytkowania i zagospodarowania terenu nieruchomości przez najemcę mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń. Ponadto, w dniu [...] grudnia 2013 r., skarżący dokonał wypowiedzenia umowy w związku z niedotrzymaniem jej warunków i składowaniem odpadów pobudowlanych. Do wypowiedzenia umowy załączono potwierdzenie nadania listu poleconego do [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Fakt składowania przez najemcę odpadów na przedmiotowej nieruchomości skarżący zgłosił w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności przesądzają o tym, że skutecznie zaprzeczył on domniemaniu z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach wskazując na innego posiadacza odpadów. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wskazywał również na treść notatki urzędowej Straży Miejskiej Miasta [...]. W notatce urzędowej z dnia [...] grudnia 2013 r. funkcjonariusz Straży Miejskiej Miasta [...] wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. podjął interwencję na nieruchomości przy [...] w [...]. W trakcie interwencji stwierdzono składowanie na nieruchomości znacznej ilości odpadów oraz rozładunek gruzu przez samochód ciężarowy. Funkcjonariusz uzyskał informację "od osoby wpuszczającej na ogrodzony teren", że użytkownikiem nieruchomości jest [...]. Funkcjonariusz uzyskał numer telefonu [...], z którym skontaktował się telefonicznie. W trakcie rozmowy telefonicznej z funkcjonariuszem [...] miał stwierdzić, że posiada wszelkie niezbędne pozwolenia na prowadzenie działalności. W dniu 9 grudnia w Referacie [...] Straży Miejskiej Miasta [...] stawił się [...], który miał stwierdzić, że wymagane pozwolenia okaże wyłącznie na pisemne żądanie właściwych organów. Organ zaznaczył, że Prezydent Miasta [...] nie przeprowadził dowodu z przesłuchania [...], celem potwierdzenia czy jest on posiadaczem odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] wskazał, że nie udało się przesłuchać [...], gdyż nie odebrał on żadnego z kilku wezwań do osobistego stawiennictwa. Zawiadomienia kierowane do [...] wróciły do organu z adnotacją "nie zastano, nie podjęto w terminie". Nie podjęto również korespondencji kierowanej na adres [...] w organizacji. Organ uzyskał jedynie informację telefoniczną, że pod adresem wskazanym w umowie najmu oraz podanym funkcjonariuszowi Straży Miejskiej, wskazana spółka z o. o. w organizacji nie prowadziła działalności. Nie udało się jednak tej informacji zweryfikować, gdyż prezes spółki będącej właścicielem nieruchomości, na której [...] Sp. z o. o. w organizacji miała prowadzić działalność, również nie podejmował korespondencji. Na potrzebę przesłuchania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można uznać, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania [...] bez wątpienia stanowił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jednakże nie było to rażące naruszenie prawa, które stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie w jakim tego naruszenia dopuścił się Prezydent Miasta [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to uchybienie, które mogło być wyeliminowane, jednak wyłącznie w toku postępowania odwoławczego. Skarżący nie wniósł odwołania w ustawowym terminie. Organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być traktowana jako substytut odwołania przez stronę postępowania, która z własnej winy nie wniosła odwołania w terminie. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa a nie każde naruszenie prawa, co wprost wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienna interpretacja stanowiłaby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w: art. 16 § 1 k.p.a. Skutkiem braku przesłuchania [...] było niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienie to mogło być jednak wyeliminowane wyłącznie w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwiła sama strona, nie wnosząc odwołania od decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie może zastępować postępowania odwoławczego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek nieważności, w tym rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne, nawet jeżeli decyzja narusza prawo, ale nie można temu naruszeniu przypisać wyżej wskazanych cech naruszenia rażącego. Skarżący, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym przyjęciu, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] nie podlega stwierdzeniu nieważności, bowiem - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżący wskazał, że w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, które prowadzone było przez Prezydenta Miasta [...] wskazał na okoliczności świadczące, że nie jest posiadaczem składowanych na przedmiotowej nieruchomości odpadów. Zdaniem skarżącego, w toku tegoż postępowania powstały konieczne do wyjaśnienia istotne okoliczności, które mogłyby przesądzić, iż to [...], jako były prezes zarządu spółki, jest posiadaczem przedmiotowych odpadów i że skarżący w sposób skuteczny dokonał obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 pkt i 9 ustawy o odpadach. Skarżący zaznaczył, że na potrzebę przesłuchania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]). Zatem, zdaniem skarżącego, Prezydent Miasta [...] ponownie wydając decyzję z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) nie zastosował się do zlecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do konieczności przesłuchania [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], który nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki skarżącego. Zdaniem skarżącego, obowiązek ten nie powinien zostać nałożony na niego, gdyż wskazał organowi osobę, która ma być posiadaczem pozostawionych na działce odpadów. Ze stanowiska skarżącego wynika, że w istocie kwestionuje on poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne w sprawie, twierdząc że inna osoba była posiadaczem odpadów. W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały przesłanki uznania decyzji Prezydenta Miasta [...] za nieważną. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 92/17, LEX nr 2597048). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18, LEX nr 2634396). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania wydanej decyzji za nieważną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów to ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W ocenie Sądu, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że nałożenie na skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości, obowiązku usunięcia odpadów, było rażąco niezgodne z przytoczonymi wyżej przepisami. Nie jest bowiem sporne, że skarżący jest właścicielem działki, na której znajdują się odpady. Niewątpliwie, znajduje więc w stosunku do skarżącego, zastosowanie domniemanie, że jest ich posiadaczem. Jednocześnie, mimo twierdzeń skarżącego, w toku prowadzonego postępowania, nie ustalono jednoznacznie, by nawiezione na działkę odpady były własnością innego podmiotu. Należy bowiem wskazać, że skarżący z własnej woli, w celach zarobkowych, zgodził się na składowanie na jego terenie odpadów. Jednocześnie, brak jest w aktach sprawy informacji o tym, by najemca okazał skarżącemu stosowane zezwolenia umożliwiające prowadzenie tego typu działalności. Brak jest także informacji, by skarżący, mimo upływu już ponad 5 lat, od nawiezienia odpadów, podejmował w stosunku od osoby, która miała być (jego zdaniem) ich posiadaczem, jakiekolwiek kroki prawne na drodze cywilnej. Szczególnie przy tym istotny jest fakt, że w Wydziale Ochrony Środowiska już 2010 r. prowadzono postępowanie w sprawie składowania, lub magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. na terenie innej działki skarżącego. Sprawa ta została zakończona decyzją Prezydenta Miasta [...] (Wydział Urbanistyki i Architektury) zobowiązującą do przywrócenia terenu do stanu poprzedniego co wiązało się z usunięciem odpadów. Jak zauważył organ, już na tym etapie wielokrotnie informowano właściciela działki, że gromadzenie/magazynowanie odpadów w miejscu innym niż miejsce wytworzenia, wymaga uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że skarżący posiadał wiedzę na temat konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów przez najemcę przedmiotowej działki. Stwierdzić więc należy, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, mimo nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania [...], nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący nie był posiadaczem odpadów, które musi usunąć ze swojej działki. Przytoczone wyżej okoliczności, świadczące o tym, że skarżący wiedział w jakim celu będzie wykorzystywana jego nieruchomość i jego brak staranności w dbaniu o swój interes, nie pozwalają na przyjęcie, że domniemanie, że jest on posiadaczem odpadów zostało obalone. Stwierdzić więc należy, że z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika, że to skarżący był posiadaczem odpadów. Wobec powyższego, nie sposób uznać by zastosowanie względem skarżącego przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach stanowiło rażące naruszenie prawa. Tym samym, także skierowanie decyzji do skarżącego, jako jej adresata, uznać należy za właściwe. Zaznaczyć jednocześnie należy, że podnoszone przez skarżącego argumenty mające na celu podważenie ustaleń faktycznych sprawy, nie mogą również doprowadzić do unieważnienia wydanej decyzji. Tego typu argumenty winny być podnoszone w zwykłym trybie odwołania od wydanej decyzji, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Podobnie, podnoszona przez skarżącego okoliczność nieprzeprowadzenia dowodu wbrew wytycznym zawartym w wydanej decyzji uchylającej, winna być rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).