II SA/Po 1069/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], II. przyznaje adwokat K. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.), przyznał A. K. zasiłku celowy w wysokości (...) zł na zakup okularów. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że A. K. zwrócił się w dniu (...) listopada 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup okularów. Pismem z dnia (...) listopada 2011 r. wezwano wnioskodawcę o przedłożenia zaświadczenia o konieczności zakup okularów progresywnych oraz ich wyceny sporządzonej przez zakład optyczny. Wezwanie powyższe zostało ponowione w dniu v grudnia 2011 r. W dniu (...) stycznia 2012 r. wpłynęło do organu pismo wnioskodawcy zawierające wycenę okularów sporządzoną przez Zakład Optyczny w P., a dotyczącą trzech wariantów: 1) dwóch par okularów osobno dla dali i dla bliska, których koszt wynosił (...) zł.; 2) okularów korekcyjnych z soczewkami dwuogniskowymi, których koszt wynosił (...) zł.; 3) okularów korekcyjnych z soczewkami progresywnymi, których koszt wynosił (...) zł. W toku postępowania organ uzyskał kosztorys wykonania okularów przez Pracownię Optyczną we W., z której wynika, że koszt okularów korekcyjnych jednoogniskowych wynosi (...) zł, a dwuogniskowych (...) zł. Następnie organ wskazał, że wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały w miejscowości O. Jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada stałego źródła dochodu. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, a jego dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej kolejności organ przytoczył treść przepisów regulujących przyznawanie zasiłku celowego wskazując, że przy udzielaniu powyższej pomocy organ obowiązany jest do uwzględnienia potrzeb osoby korzystającej z pomocy oraz możliwości pomocy społecznej. Zdaniem organu I instancji brak było podstaw do przyznania wnioskodawcy całej żądanej kwoty, gdyż przedstawiony przez niego kosztorys wykonania okularów odbiegał od wysokości zasiłków przyznawanych na ten cel innym osobom. Jak wyjaśniono w 2011 r. przyznano pomoc na zakup okularów 18 osobom, na łączną kwotę (...) zł, a średni zasiłek celowy wyniósł (...) zł. Podniesiono również, że za przyznaną kwotę wnioskodawca może zakupić okulary. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. domagając się jej uchylenia oraz przyznania zasiłku w wyższej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez Burmistrz Miasta i Gminy W. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że przyznana wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku okresowego pozwala mu na dojazd z P. do W. i zakup okularów w pracowni optycznej, która sporządziła wycenę na której oparł się organ I instancji. Wskazano również, że możliwe jest znalezienie zakładu w P., który wykona okulary za cenę zbliżoną do przyznanego zasiłku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup okularów. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno organ I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie okoliczności faktycznych sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest niekompletny. Nie ma w nim w szczególności wniosku skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy oraz wywiadu środowiskowego. Te dwa dokumenty, stanowią niewątpliwie podstawowe dowodowy w sprawach dotyczących zasiłku celowego. Ich brak w aktach sprawy może powodować wątpliwości, co do prawidłowości samego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności jego zakresu, gdyż rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie miał możliwości ustalenia, o jaką pomoc wnioskował skarżący oraz czy spełnia on przesłanki jej przyznania. Co prawda w decyzji organu I instancji przedstawiono sytuację materialną skarżącego, wskazując, że spełnia on kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie pomocy, jednakże zarówno z akt sprawy nie wynika, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, kiedy i w jaki sposób jego sytuacja materialna została ustalona. Na tym etapie nie można więc dokonać oceny, czy przedstawiona sytuacja życiowa skarżącego była aktualna na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania mu wnioskowanej pomocy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna dotycząca badania okulistycznego, która nie zawiera jednakże daty przeprowadzonego badania wzroku. Informacji tych nie zawiera także znajdująca się w aktach sprawy opinia komisyjnego badania przez biegłych lekarz z marca 2011 r. Tym samym w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która pozwalałaby jednoznacznie wskazać na ubytek wzroku skarżącego, istniejący w dniu wydania decyzji, a w szczególności rodzaj okularów (szkieł), jaki jest niezbędny dla jego prawidłowego funkcjonowania. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że również powyższa okoliczność ma istotny wpływ na wysokość udzielonej pomocy, w szczególności, że wnioskodawca przedstawił wycenę dla trzech różnych rodzajów okularów. Stąd w ocenie Sądu, niezbędne jest ustalenia stopnia ubytku wzroku skarżącego oraz wynikających z tego potrzeb skarżącego. Wskazać wreszcie należy, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia formularz refundacji okularów z dnia (...) grudnia 2011 r. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w ogóle do możliwości uzyskania ewentualnej refundacji zakupu okularów ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. Również powyższa okoliczność, ma w ocenie Sądu, istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wyjaśnienie wpływa bowiem na ustalenie, jaki zakres pomocy finansowej jest niezbędnych dla zakupu okularów. Przedstawione powyżej błędy w postępowaniu organu I instancji odnoszą się również do pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 K.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. W ocenie Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, a więc załączyć do akt sprawy wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, przedłożyć wywiad środowiskowy oraz ustalić jaki jest faktyczny ubytek wzroku skarżącego w oparciu o aktualne badania okulistyczne. Ponadto wyjaśnienia wymaga, czy koszt zakupu okularów może być pokryty w całości lub w części ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.