II SA/Po 1069/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi U. L., A. S., C. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 lutego 2014 r. Nr LXIII/985/VI/2014 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem lokalowym postanawia: 1. odrzucić skargi U. L., A. S., C. W.; 2. na koszt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwrócić skarżącej A. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie trzysta złotych). /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 4 października 2017 r. U. L., A. S. i C. W., reprezentowani przez pełnomocnika adw. P. D., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 lutego 2014 r., nr LXIII/985/VI/2014 w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania na lata 2014-2018 w części tj. w § 5 ust. 3 uchwały w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr 252/2015/P w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynku objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Szkolna-Kozia-Wrocławska" w Poznaniu, w części dotyczącej niczym nieuzasadnionego i pozbawionego jakichkolwiek kryteriów rozróżnienia i wydzielenia przez Miasto Poznań z mieszkaniowego zasobu lokalowego zasobu niepodlegającego sprzedaży, w tym wynajmowanych przez skarżących lokali usytuowanych w Poznaniu przy ul. [...] poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącym prawa nabycia lokalu, stanowiącego przedmiot umowy najmu z Miastem Poznań, w drodze niegraniczonego przetargu, a też bezpodstawne i pozbawione kryteriów, a uzależnione od dyskrecjonalnej władzy organu, rozróżnienie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznań na podlegające i niepodlegające sprzedaży. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał m.in., że skarżący są lokatorami odpowiednio: U. L. – lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. [...] w Poznaniu, A. S. – lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. [...] w Poznaniu, a C. W. – lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. [...] w Poznaniu. Skarżących łączą z Miastem Poznań umowy najmu ww. lokali mieszkalnych. Tymczasem Rada Miasta Poznania zaskarżoną uchwałą wyłączyła w sposób nieuzasadniony m.in. ww. lokale mieszkalne ze sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazano, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g), a zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących. W ocenie organu żaden przepis nie gwarantuje sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel (gmina) nie przeznaczy go do sprzedaży w trybie wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyłączenie zaś ze sprzedaży lokali mieszkalnych nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących, lecz naruszenie ich interesu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania wniosły osoby niebędące właścicielami lokali mieszkalnych, a jedynie najemcami lokali (odpowiednio nr [...] [...] i [...]) w budynku przy ul. [...] ľ w Poznaniu, którego współwłaścicielem jest Miasto Poznań. Powyższe kwestia ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu zaskarżenia uchwały. Skarżący składając skargę starali się wykazać, iż przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się również do ich lokali, których nie są właścicielami. W ocenie Sądu skarżącym U. L., A. S. i C. W. nie przysługuje interes prawny w tym zakresie. Zwrócić należy uwagę, iż tylko właściciel lokalu ma interes prawny w wykazywaniu, czy uchwała w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania i ograniczenia z niej wynikające dotyczą także jego nieruchomości )por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV mSA/Po 135/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący nie mają własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania na lata 2014-2018. Interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokali mieszkalnych w sytuacji, gdy Miasto Poznań przeznaczy lokale mieszkalne skarżących do sprzedaży jest interesem faktycznym. Zważyć bowiem należy, że na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba, że lokal znajdzie się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży, a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu (art. 34 i 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (podobnie: wyrok NSA z dnia 15.10.2002, sygn. akt I SA 632/02). W związku z powyższym nie można uznać, aby zaskarżona przez skarżących uchwała Rady Miasta Poznania dotyczyła ich indywidualnie, a tym samym, aby mieli oni interes prawny w jej zaskarżeniu. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (Miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani aby została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez Miasto Poznań. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. postanowienia. Na podstawie zaś art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej A. S. uiszczony przez nią wpis od skargi (pkt II. postanowienia). /-/ B. Drzazga