II SA/Po 1069/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy T.P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę W dniu 28 sierpnia 2018 roku, Rada Gminy T. P. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 roku, poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1152; dalej: "u.z.z.w."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy T. P. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, nr [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 roku, poz. 994 ze zm.), dalej jako u.s.g., orzekł o nieważności § 3 ust. 3 i § 26 załącznika do wyżej wskazanej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzorczy podniósł zastrzeżenia wobec przepisu § 3 ust. 3, zgodnie z którym "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty". Ponadto w § 26 regulaminu Rada postanowiła, że "dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach: 1) zaistnienia awarii i konieczności jej usunięcia; 2) wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci; 3) działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług; 4) zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków". W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a ponadto w sposób bezprawny wkraczają w materię uregulowaną ustawowo. Możliwość odcięcia dostaw wody lub odprowadzania ścieków ustawodawca unormował w sposób wyczerpujący w art. 8 ust. 1 u.z.z.w., a kwestionowany zapis regulaminu wprowadza w formie katalogu otwartego nieznane ustawie podstawy odcięcia dostaw wody lub odprowadzania ścieków i tym samym narusza prawo w stopniu istotnym. Organ nadzoru zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 18 pkt 6 u.z.z.w. ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a nie w regulaminie przyjmowanym na podstawie art. 19 ust. 1 w związku z ust. 3 i 5 ustawy. Ponadto organ uznał, że ustawodawca nakazuje skierowanie regulaminu do innych podmiotów niż mieszkańcy i reguluje obowiązki zakładów dostarczających wodę, podczas gdy art. 19 u.z.z.w. czyni adresatem regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ustawodawca natomiast nie przewidział obowiązków odbiorców wody, związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza na obszarze gminy. Akty porządkowe w tym przedmiocie mogą być wydawane w przypadku wystąpienia tych klęsk, przeciwdziałanie którym nie zostało wyczerpująco uregulowane w porządku prawym i nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej. W ocenie organu nadzoru, przepisów § 3 pkt 3 oraz § 26 załącznika do uchwały Rady Gminy T.P., Nr [...] z dnia [...] roku nie można było uznać za zgodne z prawem, co pociągało konieczność stwierdzenia ich nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina T.P., zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody W. z dnia [...] stwierdzające nieważność § 3 ust. 3 oraz § 26 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy T. P. Pełnomocnik Gminy zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu są sprzeczne z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez organ nieważności przywołanych przepisów Regulaminu; 2. naruszenie art. 19 ust. 3 i 5 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że: a. regulamin określa prawa i obowiązki wyłącznie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jednoznacznie odnosi się do materii regulaminowej jako praw i obowiązków takiego przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, b. regulacje zawarte w § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu nie mieszczą się w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., podczas gdy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, c. regulacje zawarte w § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu wprowadzają w formie katalogu otwartego nieznane ustawie podstawy odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, podczas gdy wprowadzają one katalog przypadków ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niezależnych tak od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, a zatem zupełnie odmiennych od tych określonych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. (określającego przypadki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zawinione przez odbiorcę usług), co doprowadziło do uznania, iż § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu nie stanowią prawidłowej realizacji kompetencji przyznanej radzie gminy na mocy art. 19 ust. 3 u.z.z.w. W konsekwencji Gmina T.P. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej stanowisko Wojewody W. jest błędne, gdyż przepis art. 8 u.z.z.w. reguluje sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody, natomiast proponowane postanowienie regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Odcięcie dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z przyczyn leżących po stronie odbiorcy usług, a wstrzymanie dostaw wody z przyczyn niezależnych zarówno od odbiorcy usług, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (awaria, siła wyższa itd.) to dwa zupełnie różne stany faktyczne i prawne. Odcięcie dostawy wody, o którym mowa w art. 8 u.z.z.w., ma zawsze charakter zindywidualizowany, a przepisy u.z.z.w. gwarantują odbiorcy usług uzyskanie informacji o takim odcięciu w formie pisemnej. Postanowienia § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu odnoszą się co do zasady do zdarzeń, które dotyczą szerszego kręgu odbiorców niż określonego w przepisie art. 8 u.z.z.w. Odbiorcy ci, w stosunkach z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w żaden sposób nie byliby informowani o zasadach wprowadzania ograniczeń dostaw wody w sytuacjach nadzwyczajnych. Dopuszczalne jest zatem normowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sytuacji ograniczeń w korzystaniu z wody na wypadek nadzwyczajnych i niezawinionych przez nikogo przypadków. Postanowienia § 3 ust. 3 i § 26 Regulaminu nie tylko nie naruszają przepisu art. 8 u.z.z.w., ale również stanowią wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem regulamin powinien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Skarżący zarzucił organowi nadzoru, że nie uwzględnił pozytywnego projektu regulaminu, który został przesłany - stosownie do obowiązku wynikającego z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.z.w. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który nie wniósł żadnych uwag, pozytywnie w całości opiniując przesłany projekt (postanowienie z dnia [...], nr [...]). Organ nadzoru powinien odnieść się do faktu, iż nie zgadza się z pozytywną opinią organu regulacyjnego, a brak takiego stanowiska w sposób istotny i rażący naruszył przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. Zignorowanie w toku postępowania nadzorczego ustawowo wymaganej opinii organu regulacyjnego prowadziłoby do absurdalnego stwierdzenia, że opinia taka jest jedynie nic nie znaczącym wymogiem formalnym koniecznym do spełnienia w procedurze uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co prowadziłoby do bezpodstawnego i niczym nieuzasadnionego podważania zasady racjonalności prawodawcy przy tworzeniu prawa, co byłoby natomiast sprzeczne z wywodzącą się z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Skarżący zarzucił organowi nadzoru, że naruszył art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., błędnie przyjmując jakoby regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określał wyłącznie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie znalazło się twierdzenie, że regulamin określał wyłącznie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W żadnym miejscu uzasadnienia rozstrzygnięcia nie znajduje się jednak ocena w odniesieniu do kwestii, kto jest adresatem regulaminu. Organ przytoczył jedynie cytaty z wyroku NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt. II OSK 994/16, których nie można odczytywać w oderwaniu od całości wypowiedzi sądu zawartej w treści przytoczonego orzeczenia, a która dotyczy przede wszystkim możliwości ujęcia w regulaminie obowiązków odbiorców wody związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami jak długotrwała susza na obszarze gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że regulamin powinien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Ponadto w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. uregulowany został zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Poszerzenie przez radę gminy enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług – dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem bezprawnym, nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Ponadto, zamieszczenie w § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody oraz wstrzymania dostaw wody i odprowadzania ścieków wkracza w materię ustawową zawartą w art. 19 u.z.z.w. Brak jest zatem podstaw do tego, aby zapisy odnoszące się do wzajemnych praw i obowiązków stron umowy zamieszczać w regulaminie. Odnosząc się z kolei do opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie organ wskazał, że z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego i samodzielność organu nadzoru w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie oceny zgodności z prawem regulaminu, nie może ona ograniczać stosownych działań organu nadzoru wynikających z art. 91 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd zajmując stanowisko w niniejszej sprawie ocenił kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zestawiając zakwestionowane przez Wojewodę przepisy regulaminu z wyjściową podstawą ustawową (a zarazem wzorcem), mając jednocześnie na uwadze wnioski wypływające z poczynionych na wstępie uwag ogólnych – w szczególności, że skoro do zadań własnych gminy należy zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, musi mieć ona skuteczne narzędzia prawne służące ich realizacji. Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organu nadzorczego regulacja § 3 ust. 3 kwestionowanego regulaminu określająca sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług, tj. w sytuacji niedoboru wody spowodowanym wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, a także § 26 określający sytuacje, w których może dojść do niezachowania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wskazany przepis wskazuje, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1). Co prawda ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do ustawy odrębnej definicji legalnej pojęcia "minimalnego poziomu świadczonych usług" przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to zakres pojęciowy tego sformułowania można pośrednio wywieźć z treści art. 17 ust. 1 pkt 5 u.z.z.w., z którego wynika, że na "poziom świadczonych usług" składa się ilość, jakość oraz ciągłość dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków. Skoro z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika przy tym, że dane pojęcie (zwrot, termin, określenie), użyte w różnych jednostkach redakcyjnych aktu normatywnego musi mieć to samo znaczenie, przyjąć należało, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków. Skoro więc na mocy art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w regulaminie mogą znaleźć się zapisy regulujące kwestie związane z ciągłością dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie sposób uznać, aby zapisy § 3 ust. 3 oraz § 26 uchwały nr [...] Rady Gminy T.P. z dnia [...] roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy T.P. wychodziły poza zakres upoważnienia ustawowego. Takie stanowisko znajduje przy tym potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06; dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i poglądach doktryny [por. K. Ubysz, Komentarz do art. 18 u.z.z.w. (w:) K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, WK 2015; J. Rotko, Komentarz do art. 18 u.z.z.w. (w:) P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011]. Jednocześnie za niezasadne należy uznać stanowisko Wojewody, że możliwość określenia warunków wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru w zezwoleniu, wyklucza możliwość regulowania tej materii również w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym kontekście wyjaśnić należy, że z treści przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy prawne o charakterze generalnym, tj. adresowane do wszystkich przedsiębiorstw świadczących usługi wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy oraz odbiorców korzystających z tych usług. Określa on ogólne standardy obowiązujące przy świadczeniu usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Z kolei zezwolenie jest decyzją administracyjną, tj. aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Określa ono konkretne wymagania w stosunku do danego przedsiębiorstwa w zakresie wykonywania obowiązku świadczenia usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, przy czym celem postępowania kończącego się wydaniem zezwolenia lub odmową udzielenia zezwolenia (ew. ograniczeniem zakresu zezwolenia) jest w istocie weryfikacja, czy dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki świadczenia tych usług określonych w ustawie i regulaminie. Powyższe świadczy o odmiennym charakterze tych regulacji, przy ich jednoczesnym ścisłym powiązaniu. Regulamin określa ogólne bowiem ramy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, natomiast zezwolenie konkretyzuje te wymagania w stosunku do danego przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym określeniu warunków, zakresu i trybu kontroli przestrzegania regulaminu (art. 18 pkt 5 u.z.z.w.). Przykładowo, zapisy regulaminu określające prawa i obowiązki w zakresie poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 1), zostaną skonkretyzowane w zezwoleniu przy określaniu wymagań w zakresie jakości usług (art. 18 pkt 4), a także warunków wprowadzania ograniczeń dostarczania wody (art. 18 pkt 6). Ubocznie wskazać również można, że na mocy art. 16 ust. 3 u.z.z.w. gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia – opracowują one jedynie projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Oczywistym jest, że elementy treści zezwolenia określone w art. 18 u.z.z.w. w tym przypadku tym bardziej znajdą się w podstawowym zakresie w treści regulaminu opracowywanego przez te jednostki (np. wymagania w zakresie jakości usług, czy też warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru). Następnie na podstawie tego projektu, a także projektów przygotowanych przez pozostałe przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie danej gminy, rada gminy przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Nie jest przy tym adekwatna ta część argumentacji Wojewody, w ramach której na potrzeby weryfikacji § 26 regulaminu odwołuje się on do art. 8 u.z.z.w. Wskazany przepis reguluje bowiem specyficzną sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy. Tymczasem § 26 regulaminu określa przypadki niezachowania ciągłości dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Art. 8 u.z.z.w. nie jest więc dla niego odpowiednim odniesieniem. Niemniej jednak, pomimo wadliwości argumentacji organu nadzoru, kontrolowany regulamin w zakresie § 3 ust. 3 i § 26 nie mógł się ostać, wobec czego skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze w tej części podlegała oddaleniu. Odnosząc się do § 3 ust. 3 regulaminu wskazać należy, że choć mieści się on w zakresie upoważnienia ustawowego (19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.), to zawiera treści zbyt ogólnikowe, co mogłoby w przyszłości budzić wątpliwości interpretacyjne, czy też prowadzić do nadużyć poprzez powstały w tym zakresie luz decyzyjny. Kwestionowany przepis stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Niemniej jednak w § 2 ust. 3 regulaminu nie zawarto definicji tego pojęcia, a co za tym idzie, nie wskazano wskaźnika oceny suszy (przykładowo częstotliwość opadów i ich intensywność w stosunku do temperatury, zmniejszenie przepływu w wodach powierzchniowych – okresy niżówkowe, spadek zwierciadła wód podziemnych, wilgotność glebowa, wskaźnik standaryzowania opadu, czy Klimatyczny Bilans Wodny), wobec czego w istocie nie wiadomo, czy do ograniczeń dojdzie w sytuacji ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, w przypadku wystąpienia suszy w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich z dnia 7 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 477), czy też w innej sytuacji. Natomiast § 26 regulaminu określa sytuacje, w których może dojść do niezachowania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług. W ocenie Sądu sposób zredagowania wskazanego przepisu w istocie dostarcza wątpliwości, czy dotyczy on obowiązku informacyjnego (art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.), czy określenia poziomu świadczonych usług (art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.). Jeśli dotyczy on określenia poziomu świadczonych usług, powinien się bowiem znaleźć w rozdziale II regulaminu, natomiast jeśli dotyczy sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, powinien znajdować się w rozdziale VIII. Użyty zwrot "dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków" w połączeniu z podaniem przesłanek dla takiego wstrzymania może być bowiem traktowany jako przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uprawnienia do wstrzymania dostaw w określonych sytuacjach. Wybór metod zapobiegania takim sytuacjom, jak "wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci" może pozostawać w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W takich nadzwyczajnych sytuacjach należy jednak uwzględnić przepisy porządkowe. Nie wszystkie ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków muszą bowiem zostać zamieszczone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym można unormować sytuacje ograniczeń w korzystaniu z wody na wypadek nadzwyczajnych o niezawinionych przez nikogo przypadków. Niemniej jednak obecna konstrukcja jest na tyle sugestywna ["dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków (...) w następujących przypadkach"], że jeśli w istocie intencją Gminy było ustanowienie wyjątku od § 22 regulaminu, regulacja ta powinna zostać przeformułowana, przykładowo poprzez wskazanie, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zwolnione z obowiązku informowania odbiorców usług...". Zauważyć przy tym również trzeba, że w § 22 mowa jest o planowanych i nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, gdy w § 26 mowa jest już o "wstrzymaniu dostaw wody", co może być w sposób nieprecyzyjny łączone z art. 8 u.z.z.w., wskazującym sytuacje odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Dla porządku więc Gmina powinna pozostać przy jednolitym nazewnictwie. W kwestii zarzutu skargi, że Wojewoda W. zignorował pozytywną opinię organu regulacyjnego, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. należy zgodzić się z organem nadzoru, że powyższa opinia stanowi w gruncie rzeczy wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru. Nie było zatem powodu dla podejmowania polemiki z pozytywną opinią organu regulacyjnego, ponieważ nie oceniała ona poszczególnych elementów regulaminu, a jedynie akceptował przedłożony projekt w całości, przez co brak było możliwości odniesienia się do oceny konkretnych postanowień regulaminu, które zakwestionowano w rozstrzygnięciu nadzorczym. W sytuacji, gdy w opinii organu regulacyjnego nie ma rzeczywistego i szczegółowego uzasadnienia dla pozytywnej oceny poszczególnych przepisów projektowanego regulaminu, trudno zarzucać organowi nadzoru, że nie podjął sporu, co do ich oceny, nie znając dokładnych motywów organu regulacyjnego. Organ nadzoru nie był bowiem do takiej argumentacji zobowiązany. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.