II SA/Po 107/24

Dnia 17 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu I. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U.2018.570), art. 17 pkt 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, dalej k.p.a.) uchyliło decyzję Burmistrza K. nr [...] z dnia 29 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora X. sp. z o.o. nr [...] na terenie działki nr [...], [...] arkusz mapy [...] w K. w rejonie ulicy [...] i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Motywując decyzję Kolegium wskazało, że Burmistrz K. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora X. sp. z o.o. nr [...] na terenie działki nr [...], [...] arkusz mapy [...] w K., w rejonie ulicy [...]. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja budzi sprzeciw lokalnej społeczności jak również, iż inwestycja może niekorzystnie wpływać na zachowanie ładu przestrzennego w omawianej części miasta i ograniczyć rozwój zabudowy mieszkaniowej. W przyszłości na tym obszarze może rozwijać się zabudowa mieszkaniowa i nie będzie można wobec tego bezkolizyjnie pogodzić planowanej inwestycji zabudową mieszkaniową. W obowiązującym dla tego terenu Studium przewiduje przeznaczenie MN- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła inwestorka- spółka X. sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 dalej u.p.z.p.) poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. Rozpatrując odwołanie spółki Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 56 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Jednym z takich celów jest budowa i utrzymanie obiektów służących łączności publicznej. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. i przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Zdaniem SKO odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o jej niezgodność z normami niedookreślonymi, jak to miało miejsce w skarżonej decyzji, jest sprzeczna z charakterem decyzji związanej. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy umiejscowione w innych aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, oparcie decyzji negatywnej o klauzulę generalną ładu przestrzennego, jego kształtowania i ochrony, czyniłoby z decyzji orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji wskazał również, że celem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie stwierdzenie dopuszczalności jej wykonania na danym terenie. Decyzja pozytywna nie upoważnia jeszcze inwestora do realizacji samej inwestycji. Konieczne jest bowiem nadto pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę danej inwestycji. I. F. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła sprzeciw zaskarżając decyzję Kolegium w całości, domagając się uwzględnienia sprzeciwu od decyzji w całości przez SKO [...] w trybie autokontroli, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez Sąd i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że Kolegium winno merytorycznie załatwić sprawę, a nie uchylać decyzję i przekazywać ją do rozpoznania Burmistrzowi K.. W ocenie skarżącej organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja jest bowiem niezgodna z Uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 21 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie Studium. Teren, na którym miałoby zostać zrealizowane przedsięwzięcie oznaczone jest w przywołanej uchwale symbolem MN i stanowi teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej będzie w sposób znaczny oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Podkreślono, że Kolegium uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazało na takie okoliczności, które dawałyby możliwość uzyskania pozytywnej decyzji. Jedynym możliwy rozstrzygnięciem była i jest nadal odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem I. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona do tut. Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dlatego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwana dalej w skrócie: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wobec tego brak istnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy uprawnia sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw okazał się nieuzasadniony. Treść zarzutów sformułowanych w sprzeciwie oraz analiza argumentacji powołanej w celu uzasadnienia tych zarzutów jednoznacznie wskazują, że korzystając z prawa do wniesienia sprzeciwu strona skarżąca odwołując się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji twierdzi, iż zasadna była odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego- stacji bazowej telefonii komórkowej. Strona skarżąca neguje zastosowanie przez Kolegium trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powołał się na przesłanki pozaprawne (niewynikające z u.p.z.p.), a w konsekwencji nie rozpoznał istoty sprawy. Stanowisko Kolegium okazało się słuszne. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 1618/21, LEX nr 3267015). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, że zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, tj. przepisu art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu przez pryzmat powszechnie obowiązującego prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wykazywać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia. Przepisami odrębnymi są przepisy umiejscowione w innych (odrębnych) aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy słusznie zaznaczył, że w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego, inaczej niż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mając na uwadze ład przestrzenny ustala się jedynie, czy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie. Podkreślenia wymaga, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też uzasadnienie decyzji organu I instancji, że odmowa decyzji spowodowana jest brakiem ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu inwestycji, również nie mogła się ostać- na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium. Należy podzielić stanowisko wyrażane w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 410), według którego wartości wymienione w całym art. 1 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 Upzp), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy Upzp mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08). W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, że lokalna społeczność sprzeciwia się powstaniu wnioskowanej inwestycji, co miałoby przesądzać o naruszeniu interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (zob. wyroki NSA: z 27 września 2023 r. II OSK 1735/23, LEX nr 3628734; z 15 marca 2023 r., II OSK 1136/19, LEX nr 3559831). I choć art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie był wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to i tak organ I instancji nie wykazał w sposób skuteczny, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Z pewnością takimi przepisami nie są postanowienia Studium tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 21 lutego 2023 r. ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy. Z tego względu organ I instancji szukając podstaw odmowy wydania decyzji nie mógł odwołać się do postanowień Studium jako "przepisów odrębnych" o których mowa w art. 56 u.p.z.p. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 56 u.p.z.p. Analiza uzasadnienia decyzji Burmistrza K. pozwala na stwierdzenie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wsparta argumentacją, którą organ odwoławczy słusznie uznał za niezgodną z prawem materialnym. Pozostaje ona bowiem bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawidłowe więc okazało się stanowisko organu II instancji co do braku wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się niezasadne. Przedwczesna jest na tym etapie ocena czy dopuszczalna będzie lokalizacja inwestycji celu publicznego. Z przedstawionych względów uznać należało, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy niewątpliwie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej znacznym zakresie, co zaktualizowało kompetencję określoną przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Stan rozpoznania sprawy przez Burmistrza K. wskazuje, że merytoryczne załatwienie sprawy zawisłej przed organem odwoławczym miałoby niewątpliwy skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której stanowi przepis art. 15 k.p.a. Tym samym koniecznym stało się skierowanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji ponownie, z uwzględnieniem wytycznych wskazanych przez Kolegium a sprowadzających się do ponownego rozpoznania wniosku inwestora i ocenę go poprzez pryzmat przesłanek wskazanych w u.p.z.p., właściwych dla trybu wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw podlegał oddaleniu.