II SA/Po 1070/19

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] maja 2019 r., [...], którą odmówiono odwołującej się udzielenia zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów (wjazd, wyjazd) z drogi wojewódzkiej [...] na działkach [...] i [...], położonych obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem datowanym na "[...].07.2019 r." (zapewne miało być "[...].03.2019", gdyż złożono je [...] marca 2019 r. – uw. Sądu) [...] sp. z o.o. wniosła o zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów z działek [...] i [...] z [...] biegnącej od [...] przez miejscowość [...] (droga wojewódzka [...]), które miałyby powstać w miejsce istniejącego i likwidowanego pojedynczego zjazdu. Do wniosku dołączono dwa egzemplarze mapy zasadniczej z do celów projektowych z koncepcją zagospodarowania ternu, propozycją lokalizacji zjazdów wraz z określeniem parametrów technicznych oraz kopię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 1-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), wszczął postępowanie w sprawie, a jednocześnie powołując się na art. 50 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wymienione w piśmie dokumenty, w tym projektowe (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na wezwanie inwestor złożył przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. aktualny odpis skrócony z ewidencji gruntów dla działek [...] i [...], aktualny plan zagospodarowania terenu oraz projekt drogowy – projekt zjazdu z [...] sporządzony przez uprawnionego projektanta, gdzie uwzględniono korytarz ruchu dla najbardziej niekorzystnego przejazdu przez zjazdy dla ciągnika siodłowego wraz z naczepą o długości pojazdu 16,5 m. Projekt dostosowano pod względem parametrów do § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej "r.ws.w.t."). Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."), odmówił [...] sp. z o.o. zezwolenia na lokalizację zjazdów. Organ powołał się przy tym na § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. Podkreślił, że w przypadku dróg klasy G (do takich zalicza się droga wojewódzka [...]) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg innych klas. Organ zaznaczył, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu z dróg publicznych. Ta ostatnia sytuacja w sprawie jednak nie występuje. Motywując decyzję [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich uwypuklił, że wniosek dotyczy zjazdów z drogi wojewódzkiej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.p., a takowa stanowi połączenie między miastami, względnie alternatywę dla dróg krajowych. Drogi wojewódzkie przeznaczone są do ruchu tranzytowego, a z tego powodu należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, gdyż każdy następny tworzy punkt kolizyjny oraz ogranicza płynność ruchu. Organ uwzględnił też, że zjazdy dotyczą działek [...] i [...] już zagospodarowanych, posiadających istniejącą zabudowę produkcyjna z miejscami postojowymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym. Działki te posiadają już istniejący zjazd. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich wyjaśnił wreszcie, że droga wojewódzka [...] w klasie G charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu (w 2015 r. – 5495 pojazdów na dobę) i ma tendencję wzrostową. Droga [...] stanowi bowiem dojazd do węzłów autostrady A2 ([...]). Odwołanie od decyzji wniosła [...] sp. z o.o. Podkreślała, że zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może powodować ograniczeń dla uprawnień właściciela w dysponowaniu własnością. Spółka nie zaprzeczyła, że organ może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, jednak powinno to nastąpić po rozważeniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wyważeniu słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. W szczegółowych motywach odwołania [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że w jej ocenie projektowane rozwiązania drogowe nie powodują zmniejszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jej zdaniem przemawiają za tym następujące aspekty. Droga na analizowanym odcinku jest długa i prosta, teren pozbawiony drzew, a widoczność dobra. Działki [...] i [...] leżą na terenie zabudowanym. Jest tam zmniejszona dopuszczalna prędkość (zdaniem odwołującej się, kwestię tą zupełnie pominięto, jak również to jakie znaki drogowe znajdują się w okolicy i jaka jest organizacja ruchu). Według [...] sp. z o.o. należy mieć też na uwadze, że dane o natężeniu ruchu są ogólne i nie zostały bliżej opisane. Spółka oceniła, że fragment drogi [...] na południe od [...] nie jest intensywnie wykorzystywany, położony jest w uspokojonej strefie ruchu, a dobowe natężenie nie jest znaczne. Odwołująca się przyjęła więc, że ryzyko wystąpienia kolizji jest niewielkie. Wreszcie [...] sp. z o.o. dodała, że w okolicy znajdują się już znajdy z posesji. Ruch ulega spowolnieniu też przez przejazd kolejowy, który niekiedy wręcz zatrzymuje pojazdy do wysokości nieruchomości spółki. Jako kolejny argument przemawiający za dopuszczeniem projektowanych zjazdów odwołująca się wskazała fakt objęcia okolicznych terenów uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta [...] oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla terenów pomiędzy [...] i [...] - część A ([...]), która jest obowiązującym prawem miejscowym. W akcie tym przewidziano przeprowadzenie drogi wojewódzkiej [...] poza aktualnym jej ciągiem wzdłuż działek [...] i [...]. Odnosząc się do rozwiązań technicznych odwołująca się uznała, że argumenty, iż funkcjonowanie zjazdu mogłoby powodować niebezpieczeństwo najechania pojazdów skręcających na posesję przez inne jadące drogą, nie wynikają z analizy stanu faktycznego, ale mają charakter ogólny i stanowią wynik doświadczenia życiowego. [...] sp. z o.o. podkreśliła, że zaproponowała tymczasem rozwiązanie zwiększające bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Jeden punkt łączący nieruchomość z drogą stanowi obecnie swoiste "wąskie gardło". Pojazdy usiłujące w tym samym czasie zjechać z drogi wojewódzkiej [...] i na nią wjechać mogą właśnie w istotny sposób blokować ruch, gdyż zachodzi konieczność wzajemnego przepuszczenia się we wjeździe. Spółka zaproponowała więc rozwiązanie zjazdu i wjazdu, które usuwając właśnie ryzyko zblokowania ruchu w zjeździe znacząco ogranicza niebezpieczeństwo najechania pojazdów będących w ruchu na pojazdy skręcające. Dzięki zaproponowanym zjazdom manewry będą wykonywane sprawnie. [...] sp. z o.o. uwypukliła też, że jej intencją nie jest budowa nowego zjazdu, ale zastąpienie jednego – likwidowanego (dwukierunkowego – uw. Sądu) odrębnym zjazdem i wjazdem. Na drodze nie pojawi się więc dodatkowy punkt ryzyka. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przytoczyło własne motywy rozstrzygnięcia, niemniej w swej istocie oparło je na tej samej argumentacji prawnej i faktycznej, która została przestawiana wcześniej przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich. Kolegium zresztą zaznaczyło, że z stanowisko organu pierwszej instancji akceptuje. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2019 r., [...] złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. Podkreśliła, że przekroczono granice uznania administracyjnego przez uznanie, iż projektowane rozwiązania drogowe spowodują powstanie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Niezależnie spółka przedstawiła także proceduralne zarzuty naruszenia art. 8, art. 11, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które odniosła zwłaszcza do nienależytego wyjaśnienia sprawy. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") [...] sp. z o.o. wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi przytoczono obszerną argumentację bazującą na rozważaniach wcześniej przywołanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, że spór w sprawie sprowadza się w istocie do wąskiego zagadnienia łączącego w sobie elementy faktyczne i prawne. Można je sprowadzić do następującego pytania: czy projektowany i proponowany przez [...] sp. z o.o. układ drogowy (dwa odrębne zjazdy /wjazd-wyjazd/ w miejsce dotychczasowego zjazdu dwukierunkowego) mający na celu obsługę działek [...] i [...] z [...] może być dopuszczony w świetle § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. Powyższy przepis stanowi, że w stosunku do dróg klasy G (taką jest bezspornie [...] jako droga wojewódzka [...] – zob. § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 r.ws.w.t.) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 r.ws.w.t., szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W tym miejscu można dla jasności zasygnalizować, że możliwość zjazdu z wykorzystaniem dodatkowej jezdni wprowadzono do § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. nowelizacją na zaledwie kilka dni przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r., [...]. Nie ma to jednak większego znaczenia, gdyż projektowane przez [...] sp. z o.o. zjazdy nie opierają się na takim rozwiązaniu organizacji ruchu. W przypadku spraw dotyczących zezwoleń na lokalizację zjazdów z dróg odesłanie do przepisów technicznych zawarte zostało w art. 29 ust. 4 u.d.p. Stanowi on, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W niniejszej sprawie organy obu instancji, z powodów przytoczonych szczegółowo w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, odmówiły zezwolenia na lokalizację dwóch projektowanych przez [...] sp. z o.o. zjazdów z działek [...] i [...]. Kierowały się przede wszystkim koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które w ich ocenie będzie zagrożone wobec faktu, że przebiegająca przy nieruchomości droga jest drogą wojewódzką o funkcji tranzytowej (art. 6 ust. 1 u.d.p.) i o dużym, rosnącym natężeniu ruchu, które w konkretnym przypadku wiąże się z bliskością obsługiwanych połączeń z węzłami autostrady A2. W ocenie Sądu argumentacji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Kolegium nie można co do zasady odmówić racji. Przebiegająca przy działkach [...] i [...] [...] jest bezspornie drogą wojewódzką o funkcji przede wszystkim tranzytowej, co do której nie można też zaprzeczyć, że jest ona objęta dużym natężeniem ruchu. W tym miejscu można nadmienić, iż nie jest wcale tak, jak twierdzi pełnomocnik [...] sp. z o.o. w odwołaniu i skardze, że na odcinku od [...] na południe ruch na drodze [...] jest znacząco mniejszy, aniżeli na odcinkach od [...] do A2 i od [...] do [...]. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich przedstawiając natężenie ruchu przytoczył dane z roku 2015 r., które konkretnie dotyczą odcinka [...], czyli odcinka drogi istotnego z punktu widzenia niniejszej sprawy (zob. tabelę dobowego pomiaru ruchu oraz wskaźnik dotyczący wzrostu natężenia ruchu - k. 22-23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomimo powyższego Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne powinno zostać uzupełnione, gdyż jest to niezbędne, aby należycie sprostać standardom postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Całościowa analiza argumentacji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że te zdają się postrzegać projekt lokalizacji zjazdów przedstawiony przez [...] sp. z o.o. przede wszystkim jako budowę dwóch nowych zjazdów z drogi wojewódzkiej. Gdyby w ten sposób bezrefleksyjnie oceniać projekt, to rzeczywiście prima facie mogłoby nasuwać się spostrzeżenie, że pozostaje on w kontrze do § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. Ogólna dyrektywa płynąca z tego przepisu jest wszakże jasna – ilość lokowanych zjazdów należy ograniczać, a nie zwiększać. Zauważyć jednak należy, że skarżąca przedstawiła przemyślane rozwiązanie komunikacyjne, poparte rzetelnie sporządzonym projektem drogowym, którego istota jest zgoła inna. [...] sp. z o.o. wystąpiła o zezwolenie na lokalizację dwóch zjazdów jednokierunkowych (wjazd/wyjazd odrębnie), które mają zastąpić dotychczas znajdujący się na środku nieruchomości zjazd dwukierunkowy. W toku postępowania nie wykazano, a w każdym razie nie rozważano, iżby projektowane rozwiązanie wiązało się ze zwiększeniem intensywności obsługi komunikacyjnej. Można więc zakładać jako punkt wyjścia, że mamy do czynienia jedynie z innym modelem obsługi komunikacyjnej tej samej nieruchomości. Jest to kwestia ważna, gdyż z punku widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego niewątpliwie inne znaczenie będzie miała budowa nowego zjazdu na potrzeby całkowicie nowej inwestycji (gdy dochodzi do realnego zwiększenia ilości manewrów skrętu lub włączenia do ruchu), a inne – zmiana sposobu skomunikowania z przebiegającą drogą funkcjonującej i w niezmienny sposób użytkowanej posesji. W niniejszej sprawie – co trafnie uwypuklono w odwołaniu i skardze – [...] sp. z o.o. zamierza inaczej połączyć z drogą swoją nieruchomość. Sąd podkreśla, że z całą pewnością nie można bezrefleksyjnie odrzucić takich argumentów, takich jak to, że skarżąca nie tyle proponuje lokalizację nowych zjazdów, ale też zarazem zamierza zlikwidować dotychczasowy zjazd dwukierunkowy z działek [...] i [...]. Ten ostatni rodził pewne problemy w kwestii manewrowania dwustronnego pojazdów, a to właśnie – zdaniem spółki – prowadziło do tak niepożądanego zjawiska, jakim było blokowanie ruchu na drodze wojewódzkiej. Innymi słowy Sąd – nie przesądzając o ostatecznej ocenie organu – dostrzega konieczność zajęcia przez organ stanowiska, co do tego, dlaczego rozwiązanie zakładające ruch płynny przy wykorzystaniu jednokierunkowych wjazdu i wyjazdu z działek [...] i [...], przy założeniu tego samego natężenia ruchu pojazdów z nieruchomości [...] sp. z o.o., jest rozwiązaniem bardziej zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w porównaniu z dotychczasowym rozwiązaniem przewidującym dwie jezdnie w ramach jednego zjazdu dwukierunkowego. Niezależnie, zdaniem Sądu organy powinny odnieść się do uwag podnoszonych przez [...] sp. z o.o. w odwołaniu i skardze, takich zwłaszcza jak to, że droga wojewódzka [...] na spornym odcinku jest prosta, zapewniająca dobrą widoczność, a zarazem obejmuje teren zabudowany, o stosunkowo spowolnionym ruchu, gdzie obsługiwanych bezpośrednio przez zjazdy jest wiele posesji. Zajęcia stanowiska wymagają zwłaszcza argumenty wyrażone przez [...] sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 24-27 akt administracyjnych organu drugiej instancji), gdzie skarżąca powołuje się na funkcjonujące najbliższej okolicy, przy tej samej drodze, analogiczne rozwiązania komunikacyjne jak przez nią planowane. Wypowiedź organów jest w tym przypadku bardzo istotna z punktu widzenia zasad równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.). Nie jest też bez znaczenia – chociażby w kontekście sygnalizowanej perspektywy zwiększenia ruchu na drodze [...] – podnoszony fakt, iż uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., [...] przyjęto plan miejscowy dla terenu otaczającego nieruchomość [...] sp. z o.o., który zakłada przeniesienie przebiegu drogi wojewódzkiej w inne miejsce (za działki [...] i [...]). Sąd oczywiście zauważa, że argument ten dotyczy stanu hipotetycznego, a nie istniejącego (w chwili obecnej droga wojewódzka [...] przebiega przy nieruchomości skarżącej), niemniej organy powołując się na taką okoliczność, jak długookresowa tendencja wzrostowa natężenia ruchu, powinny także nieco szerzej wypowiedzieć się odnośnie perspektyw eksploatacji spornej drogi [...] Warto zwrócić przy tym uwagę, że nie tylko z planu [...], ale z innych dokumentów wynika, że obwodnica [...] w ciągu drogi [...] może w przewidywalnej przyszłości powstać. Została ona wszakże ujęta w Planie transportowym [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na lata 2014-2020 (https://wzdw.pl/inwestycje/wrpo-2/zamierzenia-plan-transportowy-aktualizacja). Gdy chodzi o argumenty [...] sp. z o.o. odrzucić należy jako nieprzekonujący natomiast ten, który dotyczy funkcjonowania w okolicy przejazdu kolejowego. O ile jest oczywistym, że zamknięcie przejazdu powoduje chwilowe tamowanie ruchu, niemniej nie zmienia to faktu, iż w pozostałym czasie ruch następuje w normalny sposób. Istnienie przejazdu samo przez się nie uzasadnia zatem innego traktowania drogi pod kątem przesłanek dopuszczenia zjazdów z niej. Z wymienionych przyczyn Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 r.ws.w.t. przez niewystarczające zindywidualizowanie oceny i nie odniesienie się do założeń projektu lokalizacji zjazdów przedstawionego przez skarżącą. W tym kontekście jako trafne jawią się także zarzuty proceduralne, dotyczące zasad wynikających z art. 8 i 11 K.p.a. oraz przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich szerzej odniesie się do argumentacji [...] sp. z o.o. i po należytym rozważaniu jej – podejmie stosowną decyzję. Sąd wskazuje także, że jeśli miałoby dość do załatwienia wniosku w sposób niesatysfakcjonujący dla [...] sp. z o.o. z powodu rozwiązań projektowych, które ewentualnie mogłyby podlegać korekcie – organ przed zakończeniem sprawy powinien zastosować art. 79a K.p.a. W związku z omówionymi uchybieniami Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy: - wpisu od skargi w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), - wynagrodzenia pełnomocnika strony ([...] zł) i - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł (k. 11 akt sądowych).