II SA/Po 108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia (...) lutego 2008 r., nr (...), Burmistrz Gminy K. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr geodezyjnym (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), stanowiącej własność Skarbu Państwa z nieruchomością stanowiącą działkę (...) będącą własnością L. M., orzekając jednocześnie o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Ś. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu (...) października 2007 r. nie doszło do zawarcia ugody granicznej, natomiast z analizy dokumentacji włączonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wynikało, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. M., właściciel działki oznaczonej nr (...), wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie jej nieważności, jak również o orzeczeniu za nieważne postanowienia wszczynającego postępowanie rozgraniczające. Decyzją z dnia (...) października 2008 r. Nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że przedmiotem rozgraniczenia nieruchomości było ustalenie linii brzegowej jeziora K. stanowiącego działkę oznaczoną nr geodezyjnym (...) z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z działką nr (...) stanowiącą własność L. M. Ponieważ Jezioro K. jest zaliczane do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną, kwestia rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych jest regulowana ustawą Prawo wodne. Zgodnie z art. 15 pkt 2 ppkt. 3 powyższej ustawy, linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym Burmistrz bezpodstawnie wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, co przesądziło o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina K., w której imieniu działał Burmistrz Gminy K. Możliwości wniesienia skargi została uzasadniona naruszeniem interesu prawnego Gminy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która uniemożliwia gminie wykonywanie zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego powoduje, że niemożliwa staje się realizacja uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2008 r., nr XXI/212/2008 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta i Gminy na lata 2008 – 2017, przewidującej budowę ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, miejsc postojowych praz zagospodarowanie brzegów jeziora. Zdaniem Burmistrza, reprezentującego gminę w przedmiotowej sprawie, granicą rozgraniczającą nieruchomości nie jest linia brzegowa, bowiem granice działki nr (...) stanowiącej własność L. M. nie dochodzą do krawędzi brzegu. Tym samym organ II instancji błędnie przyjął, że przedmiotem rozgraniczenia było ustalenie linii brzegowej Jeziora K. Ponadto Kolegium nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wskazało, na jakich dowodach oparło swoje rozstrzygnięcie. Wskazano wreszcie, że podstawą rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami należało uznać przepisy prawa cywilnego a nie Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż skarżącym jest w istocie Burmistrz działający w imieniu Gminy, który jako organ jednostki samorządu terytorialnego, właściwy do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej nie ma zdolności do wnoszenia skargi na rozstrzygnięcia organu II instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia odwołania od wydanych przez niego decyzji pierwszoinstancycjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zdolność skargowa jednostki samorządu terytorialnego – Gminy K. – w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, LEX 193976). Ponieważ nadrzędnym celem postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, sądy administracyjne jako organy wymiaru sprawiedliwości nie są właściwe do rozpatrywania odwołań organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi uchylono rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Kontrola administracji publicznej w rozumieniu ustawy o ustroju sądów administracyjnych nie może oznaczać naruszenia przez sąd zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć przez organy I instancji doprowadziłoby do podważenie zasady instancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawiłoby sądy funkcji organów ochrony prawnej, powodując iż w istocie stałyby się one kolejną instancją w toku postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jako kryterium uzasadniające wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznaje istnienie interesu prawnego skarżącego. Wymóg powyższy ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, LEX 290703). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchyliła decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia (...) lutego 2008 r., w której Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przekazał sprawę rozgraniczenia do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Ś. Orzeczenie Burmistrza stanowiło załatwienie – choć niemerytoryczne – indywidualnej sprawy administracyjnej i zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego przez ten organ z urzędu w dniu (...) 07.2007 r. Burmistrz Gminy K. działał więc w sprawie jako organ I instancji. Pomimo określenia skarżącego jako Gminy K. skarga nie powołuje się na istnienie interesu prawnego Gminy wywodzącego się z przepisów prawa prywatnego, ale odwołuje się do sfery prawa publicznego, do pozycji gminy i jej organów na gruncie publicznoprawnym, do zadań własnych gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Zasadnicza część argumentacji skargi stanowi polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy co do prawidłowego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza i co do możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu. W skardze wskazano, iż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez Burmistrza było związane z realizacją zadań własnych Gminy, wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i uchwały Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia strategii rozwoju Miasta i Gminy na lata 2008-2017, zaś zaskarżona decyzja Kolegium uniemożliwia realizację tych zadań. Zauważyć należy, iż Burmistrz K. uprawniony do wniesienia skargi w imieniu Gminy wydawał w sprawie decyzję jako organ I instancji. W ocenie Sądu w tych okolicznościach wniesienie skargi w imieniu Gminy K. jest w istocie próbą obejścia prawa przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji, zostało wykorzystane do rozstrzygnięcia sporu na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Taką skargę uznać należy za niedopuszczalną z mocy prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała odrzuceniu i stąd na mocy powołanego wyżej przepisu oraz art. 16 § 2 i art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik MK