II SA/Po 1082/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] Decyzją z [...] września 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z [...] 2014 r., [...] o odmowie przyznania odwołującemu się pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odzież ([...]) i obuwie na zimę w łącznej kwocie 500 zł, opłacenie rachunku za gaz w kwocie 50 zł, rachunku za energię w kwocie 50 zł, leków na receptę za kwotę 400 zł i poza receptą 100 zł, zakup 2 ton opału za kwotę 1500 zł, oraz dopłaty do czynszu w wysokości 20 zł miesięcznie. Decyzje zapadły w następujących okolicznościach. Wnioskami z 14 grudnia 2011 r. i 3 stycznia 2012 r. M. K. zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na opisane wyżej potrzeby. Następnie decyzje Prezydenta wydane w wyniku rozpoznania wniosków były dwukrotnie uchylane przez Kolegium z poleceniem wnikliwej analizy sytuacji M. K.. W dniu 6 lutego 2013 r. została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego w mieszkaniu skarżącego, podczas którego skarżący oświadczył, iż obecnie nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się jedynie z przyznanego przez [...] dodatku mieszkaniowego w kwocie 209,01 zł miesięcznie (od października 2012 r. do marca 2013 r.). Decyzją z [...] 2014 r., [...] Prezydent odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia (k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jak podstawę prawną powołał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 9. art. 11 ust. 2, art. 39 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. u. z 2013 r., poz. 182, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej "u.p.s.") W motywach decyzji Prezydent wskazał, że na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i zgromadzonej przez organ pomocy dokumentacji ustalono, że M. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i mieszka samotnie. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku to jest w listopadzie 2011 r. posiadał dochód w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznanego od września 2011 r. do marca 2012 r. Deklarowany dochód nie przekraczał kryterium dochodowego (477 zł), w związku z czym skarżący kwalifikował się do przyznania zasiłku celowego w trybie z art. 39 u.p.s. Dalej Prezydent stwierdził, że skarżącemu udzielana jest regularna pomoc w postaci zasiłków okresowych i celowych. Przyznano mu w latach 2012 - 2013 zasiłki okresowe i celowe na zakup żywności, opału i odzieży. Zdaniem Prezydenta M. K. próbuje on przerzucić ciężar swojego utrzymania na ośrodek pomocy społecznej. Mimo [...] wykształcenia i możliwości pracy lekkiej, nie podejmuje jak i nie udziela organowi wyjaśnień w kwestii zatrudnienia. Co więcej, przyznał pracownikowi socjalnemu, iż nie zalega z opłatami za energię, gaz i czynsz. Mając to na uwadze organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wskazał, że pomoc jest mu niezbędna, gdyż pozostająca mu do dyspozycji kwota nie wystarcza na opłacenie podstawowych potrzeb bytowych. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Jako podstawę prawną powołało między innymi art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz § 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058). Kolegium analizując sytuację M. K. podzieliło ustalenia poczynione przez Prezydenta. Wskazało, że wprawdzie odwołujący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu zasiłku celowego, jednak udzielana mu już jest pomoc na wnioskowane potrzeby – odzież, obuwie, leki, opał. Kolegium stwierdziło również, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do sytuacji majątkowej (wysokości dochodu), jak i życiowej (stanu zdrowia, możliwości podjęcia pracy) strony. W skardze M. K. wyraził swoje niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia, podkreślając, że postępowanie trwa od wielu lat, a Kolegium działa opieszale i jest bezczynne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 29 listopada 2017 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik, pismem z 14 maja 2018 r. uzupełniającym skargę, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zarzuciła naruszenie: - art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez ustalenie dochodu strony na miesiąc inny niż poprzedzający zgłoszenie wniosku, - art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie przyznanie specjalnego zasiłku celowego pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącego w zakresie jego trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej, - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z 14 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, leków, opłacenie rachunku za gaz, energię elektryczną, zakup dwóch ton opału oraz dopłatę do czynszu. Dalej należy wskazać, że wniosek M. K. został rozpoznany przez Prezydenta decyzją z dnia [...] 2012 r. po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego z 16 stycznia 2012 r. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie, a Kolegium w dniu 11 kwietnia 2012 r. uchyliło w całości wyżej wymienione orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent w [...] 2012 r. odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Kolegium [...] października 2012 r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzje Kolegium podkreśliło, że w prowadzonym postępowaniu nie wykorzystano wszystkich prawnych możliwości, by ustalić rzeczywistą sytuację życiową i bytową strony. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Kolegium z [...] września 2017 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] 2014 r., [...] wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku M. K.. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu wymagającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, albowiem – w tej konkretnej sprawie – organy nie dokonały pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie którego odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytków domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy tym art. 8 ust. 3 u.p.s. nakazuje badać sytuację dochodową wnioskodawcy na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Odnosząc te uwagi do specyfiki sprawy należy zauważyć, że potrzeby zgłoszone przez skarżącego co do zasady mieściły się w katalogu potrzeb podlegających zaspokojeniu poprzez przyznanie zasiłku celowego. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a osiągany przez niego dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosiło na datę ubiegania się o świadczenie 477 zł. Prezydent badając sytuację dochodową strony stwierdził, że przyznano skarżącemu pomoc finansową na podstawie następujących decyzji: - z [...] 2011 r., [...] przyznającej zasiłek okresowy na okres od lipca 2011 do września 2011 w wysokości 270,29 zł miesięcznie, - z [...] 2011 r., [...] przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności od lipca do września 2011 r. w wysokości 200 zł miesięcznie, - z [...] 2012 r., [...] przyznającej zasiłek okresowy na okres od grudnia 2011 r. do marca 2012 w wysokości 268,20 zł miesięcznie, - z [...] 2012 r., [...] przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności od stycznia do marca 2012 r. w wysokości 250 zł miesięcznie, - z [...] 2012 r., [...] przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w wysokości 400 zł oraz zakup leków w wysokości 132,98 zł, a nadto zakup biletu w kwocie 55 zł. Podstawą odmowy przyznania stronie zasiłku celowego, mimo spełnienia kryterium dochodowego, było otrzymywanie już przez stronę pomocy finansowej na wnioskowane cele. Organ skupił się w swoich rozważaniach na podkreśleniu, że skarżącemu udzielana jest pomoc finansowa w szerokim zakresie, a zadaniem pomocy społecznej nie jest refundowanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Jak wynika jednak z powyższego zestawienia decyzji, w dacie składania wniosku (14 grudnia 2011 r. i ponowienia w dniu 3 stycznia 2011 r.) skarżącemu nie przyznano zasiłku celowego i dysponował on jedynie zasiłkiem okresowym w wysokości 268,20 zł miesięcznie. Organ nie uzasadnił więc dlaczego we wnioskowanym zakresie odmówiono skarżącemu pomocy, albowiem z powyższego zestawienia nie wynika, aby pomoc na zgłaszane przez stronę potrzeby (zakup odzieży, obuwia, leków, dopłaty do rachunków za gaz, energię elektryczną, czynsz i opał) została już skarżącemu przyznana. Sam fakt, ze skarżący objęty jest pomocą ośrodka od wielu lat nie może prowadzić do arbitralnego przyjęcia, że wnioskowane potrzeby zostały już sfinansowane na podstawie innych, wcześniejszych decyzji. Organ nie wykazał, że skarżący w momencie składania wniosku, był już objęty pomocą ośrodka w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania (kolejnego) świadczenia. Sąd zauważa też, że organy nie rozważyły sytuacji zdrowotnej skarżącego i nie odniosły się w swoich rozważaniach do zgłaszanej potrzeby wykupienia leków. Przy tym organ ma wiedzę na temat choroby skarżącego, jak i konieczności pomocy w tym zakresie. Skarżący pozostaje w leczeniu specjalistycznym od wielu lat, w tym przebywał również w szpitalach dla nerwowo i psychicznie chorych. Nie ulega wątpliwości, że jest to ciężka przewlekła choroba, która wymaga ciągłego leczenia specjalistycznego i nie można wykluczyć, że jej przebieg (nasilenie lub wyciszenie objawów) może być związany z systematycznym przyjmowaniem leków. Organ odmówił przyznania pomocy finansowej na zakup leków nie wskazując jakimi motywami się kierował. Kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że naruszają one wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W związku z tym, że wydawana w sprawie decyzja ma charakter uznaniowy, jej odpowiednie uzasadnienie i wskazanie motywów, jakimi kierował się organ chronią ją przed zarzutem arbitralności i dowolności. W przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Decyzje organów obu instancji nie odpowiadają tak stawianym wymaganiom. Sąd wskazuje, że każda rozpatrywana przez organy sprawa powinna być traktowana indywidualnie i oceniana przy uwzględnieniu aktualnej (w dacie składania wniosku) sytuacji strony. Powoływanie się na okoliczność, że wnioskodawca objęty jest już pomocą ośrodka w dłuższym okresie czasu ma oczywiście znaczenie z punktu widzenia ogólnej oceny przesłanek przyznania zasiłku celowego, ale z drugiej strony nie jest samodzielną, wystarczającą przesłanką do odmówienia wnioskowanej pomocy. Nie zwalnia w szczególności organu z obowiązku weryfikacji sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie w miesiącu (miesiącach), których to świadczenie dotyczy. Dodać należy, że mimo złożenia wniosku przez stronę w 2011 r. organy powinny dokonać weryfikacji sytuacji życiowej i bytowej skarżącego na moment składania wniosku. Skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji przewlekłego postępowania organów, a jego wniosek wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem kryteriów i oceny czy wnioskowana pomoc powinna mu była zostać przyznana. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez pełnomocnika w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. uzupełniającym skargę (poza zarzutem dotyczącym wyżej wymienionych przepisów postępowania) Sąd stwierdza, że brak rozważań organów dotyczących sytuacji materialnej M. K. w okresie, kiedy złożył on wnioski o pomoc, pozwalają uznać, że pośrednio naruszono także art. 8 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu ma rację pełnomocnik skarżącego, że w istocie konkluzje co do sytuacji skarżącego zostały wyprowadzone w oparciu o ogólne dane o dochodach z innych miesięcy, aniżeli miesiąc poprzedzający zgłoszenie wniosku. Sąd nie uznał natomiast zasadności zarzutu naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Bezspornym jest, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc nie przekraczał kryterium dochodowego, a więc art. 41 pkt 1 u.p.s. nie znajdował zastosowania. M. K. mógł się ubiegać o zasiłek celowy w trybie "zwykłym" (art. 39 u.p.s.) i w takim kontekście należało oceniać zasadność jego żądań. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny dokonać wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i – uwzględniając wskazania niniejszego wyroku – ocenić, czy zachodzą okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącemu żądanego świadczenia.