II SA/Po 1085/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. E. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o: zwrocie na rzecz W. E. nieruchomość stanowiącą własność Miasta P., położonej w P. przy ul. (...), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą kw nr (...), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr (...), obręb P., arkusz mapy (...) o powierzchni (...) ha (pkt. 1 decyzji); zobowiązał W. E. do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty (...) zł (pkt. 2 decyzji) oraz odmówił zwrotu W. E. nieruchomości, stanowiącej własność Miasta P., położonych w P. przy ul. (...), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą kw nr (...), oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy (...), działki nr (...), (...) (pkt. 3 decyzji). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskiem z dnia (...) marca 1998 r. W. E., reprezentowany przez R. N., wystąpił z żądaniem zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) narożnik ulicy (...), zapisanej dawniej w księdze wieczystej tom (...) wykaz (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...) , (...) i (...) z arkusza mapy (...) obrębu P. Prowadzone następnie postępowanie ujawniło, iż w dniu (...) maja 1969 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. podjęło uchwałę nr (...) w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) narożnik (...) o powierzchni (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej kw tom (...) wykaz (...), stanowiącej własność J. E. Cenę nabycia nieruchomości ustalono na kwotę (...) zł a wykonanie uchwały i nabycie nieruchomości (umowa w formie aktu notarialnego) powierzono Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w P. W uzasadnieniu powyższej uchwały Prezydium Rady Narodowej powołano decyzję lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia (...) marca 1968 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej, według której teren przy ul. (...), narożnik (...) w P. przeznaczony został na poszerzenie ulicy. Dnia (...) czerwca 1969 r. aktem notarialnym nr (...) Prezydium Rady Narodowej– Zarząd Dróg Mostów i Zieleni nabył na własność w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w P. przy ul. (...) narożnik ul. (...), o obszarze (...) m, dla której prowadzona była księga wieczysta pod oznaczeniem tom (...) wykaz (...), wpisaną na rzecz B. P., nabytą w drodze zasiedzenia przez J. E. W akcie notarialnym powołano uchwałę Prezydium Rady Narodowej m. P. nr (...) z (...) maja 1969 r. w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. (...) narożnik (...) wraz z uzasadnieniem, w którym na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia (...) marca 1968 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej, przeznaczenie gruntu wywłaszczonego określone zostało na poszerzenie ulicy, oraz pismo ww. Wydziału z dnia (...) marca 1968 r. nr (...) określające przeznaczenie przedmiotowego gruntu w planie ogólnym m. P. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr (...) z dnia (...) września 1966 pod zieleń i komunikację. Cenę nabycia gruntu ustalono na podstawie opinii biegłego J. K. z dnia (...) kwietnia 1968 r. na kwotę (...) zł, która w dacie wywłaszczenia stanowiła grunt budowlany niezabudowany. Na podstawie analizy mapy stanu prawnego ustalono, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła parcelę nr (...) o powierzchni (...) m2, odpowiadającą działce nr (...) o powierzchni (...) m2. Działka nr (...) o powierzchni (...) m2 została poddana podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2 i (...) o powierzchni (...) m2. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia (...) grudnia 1988 r. spadek po J. E. no podstawie testamentu nabył syn W. E. w całości, co w opinii organu przesądza, iż jest on osobą uprawnioną do wystąpienia o zwrot nieruchomości. Jak następnie wskazano decyzją z dnia (...) lutego 2002 r. działający z upoważnienie Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego orzekł o zwrocie na rzecz W. E. nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2 oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr (...) i nr (...). Na skutek odwołania H. T. – J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno – Handlowa "A", która dzierżawi nieruchomość objętą wnioskiem, a następnie wniesionej przez nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, decyzja z dnia (...) lutego 2002 r. została uchylona jako decyzja wydana przez organ niewłaściwy. Stąd Wojewoda wyznaczył następnie Starostę jako organ właściwy. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż po dacie wywłaszczenia, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) stycznia 1984 r., na przedmiotowej nieruchomości został wniesiony budynek gastronomiczny, który w 1987 r. zaadaptowano na cele handlowe, stanowiący obiekt o lokalizacji tymczasowej, bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zamiennej (pisma Urzędu Miejskiego. Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia (...) maja 1988 r. oraz z dnia (...) marca 1993 r. w aktach sprawy). Adaptacji dokonała "B" w P. będąca właścicielem pawilonu na podstawie umowy kupna sprzedaży z dnia (...) września 1987 r. na gruncie wydzierżawionym od Skarbu Państwa tj. na części działki nr (...). Na podstawie pism z dnia (...) września 1988 r. oraz z dnia (...) lipca 2007 r. ustalono, iż Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego działając w imieniu Miasta P. zawarł umowę dzierżawy z H. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno – Handlowa "A" na cel handlowy o powierzchni (...) m2 oraz składowo magazynowy o powierzchni (...) m2 z terenem przyległym o powierzchni (...) m2, który obejmował działkę nr (...) (wcześniej (...)) część i działkę nr (...) część o łącznej powierzchni (...) m2. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony. W umowie dzierżawca zobowiązał się do wykonywania prawa zgodnie z warunkami opinii urbanistycznej z dnia (...) lipca1988 r. oraz do nie zakładania kultur wieloletnich, czy wznoszenia bez zgody wydzierżawiającego jakikolwiek zabudowań na dzierżawionym gruncie zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w umowie. W paragrafie 11 umowy określono sposób rozliczenia nakładów budowlanych poczynionych na gruncie po rozwiązaniu umowy, według którego wydzierżawiający według własnego wyboru może zachować nakłady za zapłatą ich wartości w chwili zwrotu lub nakazać ich zabranie przez dzierżawcę na własny koszt. Pismami z dnia (...) maja 2007 r. oraz dnia (...) maja 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował, iż działki nr (...) i (...) z obrębu P., arkusza mapy (...), znajdują się w liniach granicznych ulic (...) i (...), stanowią obecnie pas drogowy ulic (...) i (...). Działka nr (...) stanowi chodnik ulicy Wielkiej a działka nr (...) zajęta jest pod chodnik ulicy (...), na którego części usytuowana jest wiata przystanku autobusowego. Nabycie przedmiotowych działek nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) marca 1968 r., przy czym opisana część nieruchomości przeznaczona była na poszerzenie ulicy a cel ten został zrealizowany. Inwestycja była realizowana w latach 1977-1978 r., ze środków budżetowych miasta. Zarząd Dróg Miejskich w P. odnośnie działki nr (...) wskazał, iż znajduje się poza pasem drogowym ulic (...) i (...). Pismami z dnia (...) maja 2007 r. i (...) listopada 2008 r. Zarząd Zieleni Miejskiej w P. poinformował, iż nieruchomość położona w P. przy ul. G. z arkusza mapy (...) obręb P., stanowiąca działki nr (...),(...) i (...) nie znajduje się w administracji Zarządu oraz, że organ nie podejmował żadnych działań związanych z zagospodarowaniem przedmiotowej nieruchomości i nie posiada dokumentacji, ani informacji pozwalającej stwierdzić w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość od dnia (...) czerwca 1969 r. była wykorzystywana oraz zagospodarowana. Przeprowadzone w dniu (...) listopada 2008 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości – działek nr (...), (...) i (...) – ujawniły, iż działka nr (...) stanowi chodnik, na którym znajdują się znaki sygnalizacji świetlnej, znaki drogowe, skrzynki energetyczne, studzienka telekomunikacyjna oraz kosz na śmieci, zaś działka nr (...) stanowi chodnik, na którym znajduje się przystanek autobusowy z wiata oszkloną, 2 kosze na śmieci, zaś jej wschodnia część działki stanowi fragment jezdni z przejściem dla pieszych. Natomiast na działce nr (...) znajduje się budynek usługowo-handlowy (murowany), od strony wschodniej chodnik i utwardzona nawierzchnia asfaltowa. Północna część działki jest również utwardzona asfaltem z ogrodzeniem z siatki drucianej, a zachodnia część działki (przylegająca do budynku) stanowi teren utwardzony, nieuporządkowany. W dniu (...) lipca 2009 r. pozyskano z Zarządu Dróg Miejskich w P. akta archiwalne dotyczące nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w tym: pismo dnia (...) marca 1968 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej miasta P. Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dotyczące zagospodarowania terenu przy ul. (...) ul. (...), uchwałę Prezydium Rady Narodowej, oszacowanie wartości nieruchomości z dnia (...) kwietnia 1968 r., porozumienie spisane w dniu (...) lutego 1966 r. dotyczące wyrażenia zgody na zajęcie terenu przy ul. (...) oraz wniosek Zarządu Dróg Mostów i Zieleni o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pismem z dnia (...) września 2010 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poinformował, iż w okresie 1969 r. – 1975 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r. uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej uchwalą nr (...) z dnia (...) września 1966 r. Zgodnie z powyższym planem działki nr (...),(...) i (...) oznaczone były symbolem A 50 zp – zieleń parkowa, realizacja była uzależniona od likwidacji istniejącej zabudowy. W okresie 1975-1979 obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony przez Wojewodę w dniu (...) sierpnia 1975 r. stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) października 1977 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki oznaczone były symbolem U – teren intensywnego zagospodarowania z przewagą funkcji koncentracji usług powszechnego użytkowania; teren zastrzeżony do uzgodnień z konserwatorem zabytków. W kolejnym piśmie z dnia (...) września 2010 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poinformował, iż w archiwum odnaleziono następujące pozwolenia: decyzję z dnia (...) stycznia 1985 r. na budowę pawilonu gastronomicznego (kuchnia węgierska) na okres nie dłuższy niż (...) lat oraz decyzję z dnia (...) lutego 1988 r. zezwalająca na adaptację istniejącego pawilonu gastronomicznego na pawilon handlowy. Pismem z dnia (...) września 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował, iż nie posiada wiedzy na temat zieleńca publicznego i nie może wskazać osoby pracującej w Zarządzie Dróg Miejskich, która posiadałaby wiedzę na temat przedmiotowego zieleńca w latach od 1969 do 1979. W toku postępowania przesłuchano również na wniosek stron świadków oraz wnioskodawcę – W. E. Przesłuchano łącznie 10 osób: T. F., M. D., E. B., P. J., D. M., S. F., M. S. (przesłuchiwany był dwukrotnie, w tym raz podczas wizji w terenie), M. S., D. K. oraz W. E. Przesłuchiwane osoby odpowiadały na pytania zadawane przez prowadzącą przedmiotowe postępowanie a dotyczące działki nr (...), w okresie czasu od 1969 do 1979, w szczególności: co znajdowało się na ww. działce w latach od 1969 do 1979, jaki był związek tych osób z przedmiotową nieruchomością w tym okresie czasu, i co działo się na przedmiotowej nieruchomości w tym czasie, oraz na pytania zadawana przez pełnomocników reprezentujących strony postępowania tj. wnioskodawcę p. W. E. oraz dzierżawcę p. H. T.-J. Podjęte powyżej ustalenia faktyczne wskazały, w opinii organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie (wykonanie uchwały Prezydium Rady Narodowej i nabycie nieruchomości) zostało dokonane na podstawie aktu notarialnego z dnia (...) czerwca 1969 r., w którym odwołano się do decyzji lokalizacji szczegółowej z dnia (...) marca 1968 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P., według której teren przy ul. (...), narożnik (...) w P. przeznaczony został na poszerzenie ulicy. Zatem w ocenie organu I instancji za celem nabycia przedmiotowej nieruchomości, było poszerzenie ulicy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w tym pism Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) maja 2007 r. oraz z (...) maja 2011 r., informujących, iż działka nr (...) znajduje się poza pasem drogowym ulic (...) i (...) oraz na podstawie zeznań świadków, mimo zawartych w nich rozbieżności, cel powyższy nie został zrealizowany Jak podkreślono, w przypadku celu określonego w akcie wywłaszczeniowym, a więc w uzasadnieniu uchwały Prezydium Rady Narodowej wskazujące jako cel poszerzenie ulicy, dodatkowe i równolegle wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości dla innych celów takich jak przeznaczenie przedmiotowego gruntu w planie ogólnym miasta P. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr (...) z dnia (...) września 1966 pod zieleń i komunikację nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako: działka nr (...) arkusz mapy (...), obręb P., spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Jak następnie wskazano, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość działki nr (...) wskazał, iż nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości, którego to zwiększenia nie uwzględniono przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania ponieważ, zwiększenie wartości nieruchomości na wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość określonego odszkodowania, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Odnosząc się do działek nr (...) i (...) organ wskazał, iż stanowią one obecnie pas drogowy ulic (...) i (...). Działka nr (...) stanowi chodnik ulicy (...) a działka nr (...) zajęta jest pod chodnik ulicy (...), na którego części usytuowana jest wiata przystanku autobusowego. Z uwagi na fakt, iż nabycie przedmiotowych działek nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) marca 1968 r. nr (...), na poszerzenie ulicy, a cel ten został zrealizowany, brak było podstaw do orzekania ich zwrotu. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło Miasto P. oraz H. T. – J. reprezentowana przez radcę prawnego I. – G. M. We wniesionym przez Miasto P. odwołaniu podniesiono, że zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, wskazuje, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (...) z (...) marca 1968 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. P. nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy, natomiast z pisma powyższego wydziału z dnia (...) marca 1968 r. nr (...), w którym określono przeznaczenie przedmiotowego gruntu zgodnie z zapisami planu ogólnego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr (...) z dnia (...) września 1966 r. wynika, iż nieruchomość przeznaczona była pod zieleń i komunikację. W ocenie odwołującego się organ nie dokonał jednoznacznego określenia celu nabycia nieruchomości (poszerzenie ulicy czy zieleń i komunikacja), co ma szczególne znaczenie z uwagi na fakt, iż na części nieruchomości (działka nr (...) i nr (...)) zrealizowano cel nabycia (poszerzenie ulicy). Zdaniem odwołującego działania organu, a w szczególności wystąpienie do Zarządu Dróg Miejskich w P. z zapytaniem dotyczącym istniejącego na działce nr (...) zieleńca publicznego i osób pracujących w tej jednostce posiadających wiedzę na temat przedmiotowego zieleńca w latach 1969-1979, jak i przesłuchanie świadków na tą okoliczność świadczą o tym, że organ uznał, że celem przejęcia nieruchomości była oprócz komunikacji zieleń. Zatem przyjmując, że celem nabycia nieruchomości była komunikacja i zieleń, uznać należało, że cel ten został zrealizowany nie tylko na działkach nr (...) i nr (...), ale na całej nieruchomości. W odwołaniu podniesiono dodatkowo, że analiza sposobu wyliczenia przez organ kwoty, do zwrotu której został zobowiązany wnioskodawca wykazała, iż dokonano jej nieprawidłowo. Nie ujęto w niej bowiem wartości nakładów podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu i znajdujących się na nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie, obejmujących wybudowanie pawilonu handlowego oraz uzbrojenia. H. T. – J. zakwestionowała natomiast ustalenia faktyczne podjęte w zaskarżonej decyzji, dotycząc przyjęcia, iż W. E. był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz osoby nieuprawnionej. W opinii skarżącej zachodzi bowiem wątpliwość, co do możliwości nabycia przez J. E. własności nieruchomości w drodze jej zasiedzenia. Zgodnie bowiem z treścią uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie z dnia (...) stycznia 1969 r. J. E. była kuratorem sądowym masy spadkowej po zmarłym B. P., który to w chwili zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był wpisany w księdze wieczystej spornej nieruchomości jako jej właściciel. Tymczasem wyłącznie z treści aktu notarialnego z dnia (...) czerwca 1969 r. wynika, że J. E. nabyła nieruchomość w drodze zasiedzenia na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w P. z (...) marca 1969 r., które to postanowienie nie znajduje się w aktach sprawy. Odwołująca wskazała, że umowa z dnia (...) czerwca 1969 r. została złożona do akt wyłącznie w formie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, który nie był w postępowaniu pełnomocnikiem, nie miał więc uprawnienia do dokonania uwierzytelnienia. W odwołaniu podniesiono również zarzut dokonania błędnego ustalenia, jakoby celem wywłaszczenia było wyłącznie poszerzenie ulicy i że ten cel w odniesieniu do działki nr (...) nie został zrealizowany, gdyż, zdaniem odwołującego, nieruchomość nabyto na dwa cele: poszerzenia ulicy i zieleń. Jak podkreślono, nawet jeśli organ przyjął, że jedynym celem wywłaszczenia była komunikacja i poszerzenie ulicy, to nie było podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie całej działki nr (...), albowiem na jej części znajduje się ogólnie dostępny chodnik, co wskazuje, że cel wywłaszczenia w postaci poszerzenia ulicy został zrealizowany przynajmniej na tej części nieruchomości. Co więcej, organ I instancji zaniechał wyjaśnienia jak głęboko w działkę nr (...) sięgał chodnik w latach 1969 – 1979, co jest o tyle istotne, że w tamtym okresie działki nr (...), (...) i (...) stanowiły jedną działkę. W dalszej części odwołania wskazano, że organ dokonał błędnej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przepis ten nakazuje przy ustalaniu wzrostu wartości zwracanej nieruchomości uwzględnić stan z dnia zwrotu a nie z dnia złożenia wniosku o zwrot. Zdaniem odwołującej uwzględnić należało więc wszystkie nakłady poczynione na nieruchomości, bez rozróżnienia na nakłady poczynione w celu realizacji celu wywłaszczenia czy inne, ewentualnie na nakłady konieczne i inne. W decyzji o zwrocie nie uwzględniono w żaden sposób zmiany stanu faktycznego nieruchomości pomiędzy datą wywłaszczenia a zwrotem, a polegającej na pełnym uzbrojeniu przedmiotowego terenu. Nie zostały również uwzględnione nakłady związane z celem wywłaszczenia – komunikacją w postaci części chodników udostępnionych do publicznego korzystania. Odwołująca się zakwestionowała również sporządzony operat szacunkowy, w którym nieprawidłowo ustalono przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia na cele komunikacyjne, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i ustaleniu wysokości odszkodowania dla nieruchomości przejętej pod drogi publiczne. Jednocześnie biegły z nieuzasadnionych względów odstąpił od dokonywania wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia nie objaśniając tego w żaden sposób w operacie i w arbitralny sposób przesądził o zastosowaniu przez analogię § 45 powołanego powyżej rozporządzenia. Dodatkowo odwołująca wskazała, ze dokonując waloryzacji odszkodowania organ nie uwzględnił wskaźnika wzrostu cen towarów i usług za drugą połowę 1969 r. oraz nie wyjaśnił dlaczego zastosował wskaźnik waloryzacji w kwocie podanej w odwołaniu oraz wadliwie oznaczył strony postępowanie, gdyż w decyzji nie wskazano, że stroną postępowania jest także odwołująca. Podniesiono ponadto, że oznaczenie wnioskodawcy jest nieprawidłowe, ponieważ osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu). Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) lipca 2011 r. w pkt. I i II i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe stanowisko powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż w treści wniesionych odwołań zaskarżono jedynie rozstrzygnięcia dotyczące punktu pierwszego i drugiego decyzji, co spowodowało iż decyzja Starosty z dnia (...) lipca 2011 r., w zakresie odmowy zwrotu działek nr (...) i (...) stała się ostateczna. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Starosta dopuścił się naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 oraz 77 kpa. Jak wyjaśniono, organ zaniechał bowiem wyjaśnienia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z treści aktu notarialnego z dnia (...) czerwca 1969 r. wynikało, że Prezydium Rady Narodowej uchwałą z dnia (...) maja 1969 r., nr (...), postanowiło nabyć na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość, zaś z uzasadnienia powyższej uchwały wynikało, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) marca 1968 r., nr (...), wydaną przez Prezydium Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury opisywany teren został przeznaczony pod poszerzenie ulicy. Równocześnie z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia (...) marca 1968 r. nr (...) zacytowanym w przedmiotowym akcie wynikało, że przedmiotowy teren został przewidziany pod zieleń i komunikację. W opinii organu odwoławczego, skoro w samym akcie notarialnym została wymieniona zarówno decyzja o lokalizacji szczegółowej, jak i pismo z (...) marca 1968 r., to należało poddać analizie ich treść, co pozwoliłoby rozstrzygnąć jaki był cel nabycia, a co za tym idzie czy został on zrealizowany. W aktach organu pierwszej instancji brak jednakże powyższej decyzji o lokalizacji szczegółowej, a Starosta P. nie poczynił żadnych kroków celem jej pozyskania. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kopia aktu notarialnego z dnia (...) czerwca 1969 r. potwierdzona za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, który nie był w postępowaniu pełnomocnikiem, a więc przez osobę, która nie miała uprawnienia do dokonywania takiego uwierzytelnienia. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien był w szczególności określić jednoznacznie cel nabycia nieruchomości – poszerzenie ulicy czy zieleń i komunikacja – oraz ustalić jaki był zasięg chodnika w latach 1969-1979 na spornej nieruchomości. W powyższym celu organ powinien w szczególności uwzględnić pismo Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w P. z dnia (...) maja 1969 r., znajdujące się na karcie nr 384 akt sprawy oraz cześć akt, o jakich mowa na karcie 456 akt sprawy, jak i rozważyć konieczność pozyskania z dostępnych archiwów wszelkich akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił również podnoszone w odwołaniach zarzuty, dotyczące przyjęcia, że W. E. miał prawo wystąpić z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W opinii organu odwoławczego wyjaśnienia w szczególności wymaga kwestia nabycia przez J. E. (poprzednika skarżącego) własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. W dalszej części decyzji wskazano, iż w toku toczącego się postępowania przed organem I instancji poddzierżawca nieruchomości – H. T. – J., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A", wadliwie nie została zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy zakwestionował również wyniki operatu szacunkowego z dnia (...) marca 2011 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. Jak podkreślono, w sytuacji, gdy nie została wyjaśniona kwestia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określenie znajdujące się na stronie 16 operatu, wskazujące, że przedmiotem wyceny w stanie z dnia wywłaszczenia i stanie z dnia zwrotu jest działka gruntowa przeznaczona pod drogę, uznać należało za przedwczesne. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione dlaczego biegły zastosował przez analogię § 45 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operaty szacunkowego. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w operacie szacunkowym wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, za niedopuszczalne uznać należało uwzględnienie wzrostu wartości nieruchomości wywłaszczonej na skutek działań podjętych z naruszeniem zakazu wywłaszczenia nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia. Podobnie podkreślono, iż nieruchomość, w dniu wywłaszczenia była w pełni uzbrojona. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano wyliczeń waloryzowanego odszkodowania, co uznać należało za naruszenie art. 107 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. E. reprezentowany przez adwokat M. L. – K. zarzucając mu naruszenia art. 138 § 2 kpa oraz wnosząc o jej uchylenie. W opinii skarżącego Starosta rozważył wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż celem nabycia nieruchomości było poszerzenie ulicy. Jak podniesiono za wadliwe uznać należało zarzuty, jakoby W. E. nie był uprawniony do dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej na mocy aktu notarialnego z dnia (...) czerwca 1969 r. od J. E. Wynika to wprost z prawomocnego postanowienia sądu powszechnego, które nie może być kwestionowane przez organy administracji. Dodatkowo podniesiono zarzut, iż operat szacunkowy jest sporządzany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, co przesądza, iż organ administracji nie jest uprawniony do oceny metody szacowania nieruchomości. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia (...) listopada 2011 r. podtrzymano zarzuty skargi podnosząc, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy w sprawie, a organy administracji publicznej są związane prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Pismem z dnia (...) lutego 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania H. T. – J., prowadzącej działalność gospodarczą "A"" – radca prawny I. G. – M., podtrzymała stanowisko uczestnika, co do nie wyjaśnienia celu wywłaszczenia oraz zakwestionowała fakt nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia przez J. E. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia (...) lipca 2011 r. orzekającej o zwrocie na rzecz W. E. nieruchomość stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), obręb P. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. wyżej 216 ust. 1 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, wywłaszczonych w trybie powołanej powyżej ustawy z dnia 12 maca 1958 r., o ile spełnione są przesłanki określone w przepisach rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W powyższym świetle zwrot nieruchomości jest możliwy wyłącznie w przypadku uznania, iż w terminach zakreślonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podjęto lub nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Konsekwentnie przed wydaniem decyzji o zwrocie, ewentualnie odmowie zwrotu nieruchomości, niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie celu wywłaszczenia, co następnie umożliwia wskazanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ewentualny zwrot nieruchomości. W niniejszym postępowaniu Wojewoda słusznie podniósł, iż nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, czy wywłaszczenia dokonano wyłącznie pod drogę, czy także celem urządzenia zieleni. Konsekwentnie nie sposób zgodzić się z organem I instancji, iż w obecnym stanie sprawy można było wnioskować, że w sprawie zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości powstały na skutek wskazywanych przez Wojewodę braków w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, jak i wskutek dokonania jego oceny w sposób nie odpowiadający wymogom z art. 80 kpa. Tym samym organ II instancji zasadnie wskazał, iż w sprawie ziszczona została przesłanka określona w art. 138 § 2 kpa, uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, mającej wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy w dniu (...) czerwca 1969 r. aktem notarialnym nr (...) Prezydium Rady Narodowej - Zarząd Dróg Mostów i Zieleni nabył na własność w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w P. przy ul. (...) narożnik ul. (...), o obszarze (...) m, dla której prowadzona była księga wieczysta pod oznaczeniem tom (...) wykaz (...), wpisaną na rzecz B. P., nabytą w drodze zasiedzenia przez J. E. W akcie notarialnym powołano uchwałę Prezydium Rady Narodowej nr (...) z (...) maja 1969 r. w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. (...) narożnik (...) wraz z uzasadnieniem, w którym stwierdzono, że na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia (...) marca 1968 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m., przeznaczenie gruntu wywłaszczonego określone zostało na poszerzenie ulicy. We wspomnianym akcie notarialnym powołano także pismo ww. Wydziału z dnia (...) marca 1968 r. nr (...), w którym zapisano, iż sporny gruntu w planie ogólnym m. P. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr (...)z dnia (...) września 1966 r. przeznaczony został pod zieleń i komunikację. Zgodzić należy się z Wojewodą, że skoro w akcie notarialnym, stanowiącym podstawę wywłaszczenia, została wymieniona zarówno decyzja o lokalizacji szczegółowej, jak i pismo z (...) marca 1968 r., to należało poddać analizie treść obu powyższych dokumentów, co pozwoliłoby rozstrzygnąć jaki był pierwotny cel nabycia nieruchomości w trybie wywłaszczenia, a co za tym idzie czy został on faktycznie zrealizowany. W aktach administracyjnych brak jest jednakże decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) marca 1968 r. Co więcej, analiza akt sprawy wskazuje, iż Starosta P.i nie poczynił żadnych kroków celem jej pozyskania. Analizę dokumentu poprzedzającego zawarcie umowy uznać należy za jedną z najistotniejszych czynności niniejszego postępowania. Szczególnej uwagi wymaga przy tym nie tylko analiza części tekstowej powoływanej decyzji, zbadania wymaga również w miarę możliwości jej załącznik graficzny. Powyższe jest istotne także z tego względu, iż organ I instancji badając cel wywłaszczenia oraz prace podjęte z jego realizacją nie ustalił zasięgu chodnika w latach 1969-1979, szczególnie wobec faktu, iż część działki (...) jest aktualnie zagospodarowana w postaci ogólnie dostępnego chodnika. Kontrolując prawidłowość ustaleń Starosty słusznie Wojewoda w zaskarżonej decyzji zwrócił również uwagę na nierozważnie przez organ I instancji treści pisma Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni z dnia (...) maja 1969 r. (k. 384 akt administracyjnych), z którego wynika, że na terenie nieruchomości przy ulicy (...) została urządzona zieleń miejska i droga. Treść tego dokumentu winna zostać oceniona w świetle pozostałych w sprawie dowodów, tak dokumentów, jak zeznań świadków. Zdaniem Sądu chociażby w świetle powyższych okoliczności, decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. Tym samym zgodzić należało się z Wojewodą, iż Starosta nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość jaki był cel wywłaszczenia oraz czy w latach 1969-1979 zrealizowano na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia. Zasadnie zatem wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien podjąć działania w celu uzyskania decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) marca 1968 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz wszelkich dostępnych z archiwów dokumentów dotyczących zagospodarowania spornej działki w latach 1969-1979. Słusznie zwrócił uwagę na konieczność badania archiwum w zakresie dokumentacji dawnego Prezydium Rady narodowej Miasta P., w tym dotyczących badanego wywłaszczenia, a związanych z podjętą uchwała z dnia (...) maja 2009 r. oraz decyzją lokalizacyjną z dnia (...) marca 1968 r. Wobec niewyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Sąd zaniechał oceny sporządzonego operatu. Konieczność poczynienia ustaleń, co do wielkości odszkodowania, w tym wartości nieruchomości zależeć będzie od wyników ponownie przeprowadzonego postepowania, co do przesłanek zwrotu. Wskazać jedynie należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego operat szacunkowy, podobnie jak inne dowody w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Tym samym organ w ramach ponownego rozpoznania sprawy będzie uprawniony do jego oceny pod względem spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oczywiście w razie zaistnienia konieczności jego sporządzenia, w czym była mowa wyżej. Ustalając wielkość odszkodowania w sytuacji zwrotu nieruchomości organy winny mieć na względzie konieczność stosowania przepisów art. 140 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż w ramach postepowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji uprawniony jest wyłącznie do badania istnienia przesłanek umożliwiających zwrot. Do zakresu badania w ramach postępowania administracyjnego o zwrot nie należy kwestia ewentualnej wadliwości postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia spornej nieruchomości przez J. E. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Wojewoda prawidłowo wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia (...) lipca 2011 r., obarczona była wadami, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotne znaczenie dla jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, stąd decyzję wydaną w trybie art. 138 §2 kpa uznać należało za słuszną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.