II SA/Po 1085/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 14 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie skrzyżowania ul. D.-P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 111, poz. 1881) ustalił wobec T. M. jednorazową opłatę w wysokości 348.892,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] – K., położonych w K. przy ul. D. i ul. P., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta został przesłana T. M. na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.", a jej odbiór został potwierdzony pieczątką "Biuro Rachunkowe A. H., ul. M. [...], [...] K." i nieczytelnym podpisem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu I instancji: [...] maja 2014 r.) T. M. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a także przesłanym do wiadomości T. M., Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że odwołanie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie zostało podpisane przez skarżącego, a nadto wniesiono je z uchybieniem terminu. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. T. M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. był obłożnie chory na zapalenie płuc. Choroba uniemożliwiła mu jakąkolwiek aktywność i normalne funkcjonowanie. Z tej też przyczyny nie mógł dopilnować terminowego wniesienia odwołania. Odwołanie bez podpisu wniósł jego pracownik, który je przygotował i wysłał. T. M. zaznaczył, że nie można mu zarzucić choćby lekkiego niedbalstwa. Wyjaśnił także, że nie posiadał w domu dokumentacji dotyczącej niniejszej sprawy, a zatem nie był pewien dnia, w którym upływał termin do wniesienia odwołania. Wobec tego w dniu [...] kwietnia 2014 r. skontaktował się z pracownikiem Urzędu Miasta w K., uzyskując informację, że termin ten upływa z dniem [...] kwietnia 2014 r. Nie mógł jednak wtedy zweryfikować tych danych i pozostawał w zaufaniu do rzetelności i uczciwości urzędnika. Okoliczność ta, obok choroby, także stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że T. M. nie uprawdopodobnił, że zaistniały okoliczności powodujące niemożność dokonania przez niego czynności procesowej w przewidzianym terminie. W ocenie Kolegium choroba skarżącego nie stanowiła przeszkody uniemożliwiającej mu złożenie odwołania w terminie, gdyż mógł on zlecić przygotowanie odwołania pracownikowi, na co zresztą T. M. sam wskazywał we wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący miał wprawdzie zalecone leżenie w łóżku. Niemniej był on w stanie komunikować się z otoczeniem i zlecił pracownikowi przygotowanie odwołania. Powinien zatem zadbać o to, by pracownik złożył je w terminie. Ponadto z wniosku przywrócenie terminu wynika, że przyczyną opóźnienia nie była choroba, lecz nieprawidłowe ustalenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący nie uprawdopodobnił przy tym, że rozmawiał z pracownikiem Urzędu Miasta w K. na temat sposobu i terminu do wniesienia odwołania. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. potwierdził, że skarżący kontaktował się z pracownikiem Wydziału Geodezji i Kartografii. Niemniej rozmowa ta dotyczyła wyłącznie ustalenia daty odbioru decyzji oraz określenia daty jej ostateczności. Organ I instancji dodał zarazem, że stosowne pouczenie o sposobie wniesienia odwołania zostało zawarte w decyzji. W związku z tym należy założyć, że pracownik T. M. dysponował całą dokumentacją w sprawie, w tym też kwestionowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. W wyniku skargi wniesionej przez T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., II SA/Po 935/14, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że dokonane w dniu [...] kwietnia 2014 r. doręczenie decyzji na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K." należy uznać za skuteczne. Tymczasem należało wyjaśnić, jaki sposób doręczenia na gruncie kontrolowanej sprawy miał zastosowanie. Jak wskazano wcześniej przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta Miasta K. decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została przesłana na adres: "Korespondencja dla P.T. M., Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.", a z potwierdzenia odbioru nie wynika jednoznacznie kto odebrał tak zaadresowaną przesyłkę. Widniejąca na tym potwierdzeniu pieczątka Biura Rachunkowego A. H. wskazuje, że przesyłkę tę odebrała A. H., choć wobec nieczytelności podpisu widniejącego pod tą pieczątką nie można wykluczyć, że odbioru dokonała inna osoba np. pracownik tego biura. Z decyzji, potwierdzenia jej odbioru decyzji oraz z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, że doręczenie to nie nastąpiło w miejscu zamieszkania skarżącego, tj. pod adresem ul. J. R. [...], K. Wyklucza to ewentualne uznanie, że było to doręczenie zastępcze w trybie art. 43 k.p.a. Ponadto nadesłane do Sądu wraz ze skargą, akta administracyjne nie zawierają jakiegokolwiek wniosku T. M. o przesyłanie kierowanej do niego korespondencji na adres : "Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.". W aktach brak jest też jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego do reprezentowania go w niniejszym postępowaniu administracyjnym lub do odbioru korespondencji. Powyższe okoliczności nie pozwalają, bez stosownego postępowania wyjaśniającego, ustalić czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia T. M. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., a tym samym czy i kiedy rozpoczął się dla skarżącego bieg terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że po wystosowaniu wezwania do organu I instancji ustalono, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. M. wniósł o kierowanie jego korespondencji na adres "Biuro Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.". Wskazany adres dla korespondencji został zmieniony w dniu [...] lutego 2015 r. na adres: "M. Nieruchomości, ul. G. [...], [...] K.". Tym samym decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło art. 58 i art. 129 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wyjaśnił przy tym, że skarżący był wprawdzie chory w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. Niemniej choroba stanowi przeszkodę usprawiedliwiającą niezachowanie terminu jedynie wtedy, gdy osoba chora nie może posłużyć się inną osobą do dokonania czynności procesowej. W rozpatrywanej sprawie skarżący mógł natomiast skorzystać z pomocy pracownika, co zresztą uczynił. Ponadto skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w K. Poza tym należy założyć, że osoba, którą posłużył się skarżący do złożenia odwołania, dysponowała niezbędną dokumentacją. Tym samym należy uznać, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie są nadzwyczajne, a tylko takie mogą usprawiedliwiać przywrócenie terminu. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. T. M. zaskarżył powyższe postanowienie z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie (1) art. 59 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu oraz (2) art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. był on bowiem obłożnie chory na zapalenie płuc. Choroba ta charakteryzowała się wysoką gorączką oraz uporczywym kaszlem, uniemożliwiającym mu normalne funkcjonowanie. W konsekwencji nawet zwykłe czynności dnia codziennego sprawiały mu trudność i wykonywane były przy pomocy najbliższych. Skarżący zaznaczył także, że choroba miała wyjątkowo intensywny i gwałtowny przebieg. Ponadto udzielenie błędnej informacji przez pracownika organu I instancji nie powinno mieć negatywnych konsekwencji dla T. M. Tym bardziej, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, skarżący wskazał datę rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w K. oraz zauważył, że możliwe jest odsłuchanie w tym zakresie nagrania rozmowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uwaga ta jest istotna, gdyż w niniejszej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r., II SA/Po 925/14. Orzeczenie to jest zatem wiążące nie tylko organy administracji publicznej, lecz także dla Sądu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Jeżeli termin ten zostanie przekroczony, organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Aby złagodzić surowość tej sankcji, ustawodawca przewidział instytucję przywrócenia terminu. W razie uchybienia terminu należy bowiem w świetle art. 58 § 1 k.p.a. przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika zarazem, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], została doręczona T. M. w dniu [...] kwietnia 2014 r. Wprawdzie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako oznaczenie adresata wskazano "Korespondencja dla P.T. M., Usługi Księgowe A. H., ul. M. [...], [...] K.". Odbiór korespondencji został natomiast stwierdzony poprzez pieczątkę "Biuro rachunkowe, A. H., ul. M. [...], [...] K." oraz nieczytelny podpis. Trafnie zwrócono uwagę w powołanym wyroku z dnia [...] kwietnia 2015 r., że niezbędne było w takim przypadku ustalenie, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została w ogóle skutecznie doręczona skarżącemu. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. M. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o kierowanie wszelkiej korespondencji na adres "Biuro księgowe, A. H., ul. M. [...], K.". Z kolei z pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wynika, że od dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wniósł, by przesyłki kierowane do niego były adresowane następująco: "M. Nieruchomości, ul. G. [...], [...] K.". Mając na uwadze powyższe wywody, należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2014 r. Konsekwentnie zatem od tego momentu rozpoczął się bieg termin do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu [...] kwietnia 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu I instancji: 2 maja 2014 r.) skarżący odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Odwołanie to nie było początkowo podpisane przez skarżącego i dopiero następnie brak ten został usunięty. Nie ulega jednak wątpliwości, że wspomniany środek zaskarżenia został złożony z uchybieniem 14-dniowego termin z art. 129 § 2 k.p.a. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postepowania. Wobec tego w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. T. M. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle w rozpatrywanej sprawie, dotyczą pytania, czy okoliczności podane przez skarżącego przemawiały za przywróceniem mu rozważanego terminu. T. M. konsekwentnie podnosił bowiem, że wydarzenie przedstawione przez niego były wystarczające do zaktualizowania art. 58 k.p.a. Odmienne stanowisko prezentowało w tej mierze natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W tej mierze Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego. Jak wynika z wniosku z dnia [...] maja 2014 r., T. M. w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. chorował na zapalenie płuc. W tym czasie miał wysoką gorączką (ok. 38-39 °C) i zalecono mu pozostawanie w łóżku. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie także w załączonej przez niego dokumentacji medycznej, tj. zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. oraz "Historia choroby", wystawione przez NZOZ "P." w K. Co więcej, fakt choroby nie był kwestionowany także przez organ odwoławczy, który nie zgodził jedynie z wpływem tej okoliczności na przekroczenie terminu z art. 129 § 2 k.p.a. T. M. podnosił we wniosku z dnia [...] maja 2014 r., że choroba uniemożliwiała mu normalne funkcjonowanie. Nie mógł zatem osobiście dopilnować wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w ustawowym terminie. Dlatego postanowił posłużyć się pracownikiem, co jego w jego ocenie nie może być poczytywane jako niedołożenie należytej staranności. Okoliczności te nie przemawiały natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za przywróceniem terminu, gdyż negatywne konsekwencje zaniedbań pracownika powinien ponosić skarżący. Nie może on bowiem twierdzić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Sąd nie podzielił jednak powyższej argumentacji organu odwoławczego. Posłużenie się przez skarżącego osobom trzecią (pracownikiem) w celu złożenia odwołania nie może być automatycznie poczytywane jako okoliczność obciążająca T. M., do czego jednak zdaje się prowadzić argumentacja organu II instancji. Zasadniczo bowiem należy się zgodzić, że strona, która powierza dokonanie określonej czynności procesowej innemu podmiotowi, czyni to na własne ryzyko. Reguła ta nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego i zawsze musi być odniesiona do realiów konkretnej sprawy. W rozpatrywanym przypadku skarżący był obłożnie chory, a zatem gdyby nie skorzystał z pomocy swojego pracownika, najprawdopodobniej termin do wniesienia odwołania zostałby mu przywrócony z uwagi na obiektywną – i niekwestionowaną przez organ administracji publicznej – okoliczność jaką jest choroba. Z tej perspektywy posłużenie się przez T. M. osobą trzecią należy raczej poczytywać jako chęć dołożenia dodatkowej (podwyższonej) staranności poprzez podjęcie próby zachowania terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Trudno zatem w takiej sytuacji obciążać skarżącego negatywnymi konsekwencji, gdy w istocie wykazał się on ostrożnością procesową. Dlatego posłużenie się pracownikiem w celu złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wyłącza możliwości przywrócenia terminu do wniesienia wspomnianego środka zaskarżenia. Tym bardziej, że choroba niewątpliwie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą przekroczenia ustawowego terminu, a nadto została w niniejszej sprawie uprawdopodobniona. Podsumowując, organ II instancji wadliwie przyjął, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie wystarczały w świetle art. 129 § 2 k.p.a. do przywrócenia terminu. Choroba skarżącego stanowiła bowiem okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a nadto została ona uprawdopodobniona. Ponadto w kontekście analizowanej sprawy posłużenie się pracownikiem w celu złożenia środka zaskarżenia, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie wyłączało możliwości przywrócenia rozważanego terminu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien raz jeszcze przeanalizować wniosek z dnia [...] maja 2014 r., przy czym sam fakt posłużenia się pracownikiem w celu złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie może być poczytywany na niekorzyść skarżącego. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.