II SA/Po 1085/17

Dnia 9 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup żywności, odzieży (kurtki, spodni, swetra), obuwia, opłacenia rachunku za gaz kwocie [...]zł, opłacenia rachunku za energię elektryczną w kwocie [...]zł, opłacenie czynszu za sierpień i wrzesień w kwocie po [...] zł miesięcznie, na zakup leków w kwocie [...]zł i na zakup opału utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawwie art. 2, art.3, art.7pkt.5, art.8,art.11ust.2i art. 39 ust.1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 20133 poz.182 ), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] września 2010 r. odmówił stronie przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup odzieży, obuwia, opłacenia rachunku za gaz, opłacenia rachunku za energię elektryczną, opłacenie czynszu za sierpień i wrzesień, na zakup leków i na zakup opału. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie w dniu [...] lutego 2013 r. dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiadając udziały w kamienicy, w której zamieszkuje. Strona zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2011 r. M. K. uznano za lekkiego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że M. K. może być zatrudniony na stanowisku odpowiednio przystosowanym do jego stanu zdrowia. Zaświadczenia lekarskie wystawiane od września 2010 r. kopia historii choroby z PZP potwierdzają , iż Wnioskodawca cierpi na chorobę poważnie utrudniającą albo wręcz uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Wskazane dokumenty - mimo wezwania - nie zostały przedstawione przez Stronę postępowania, lecz zostały udostępnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Analizę przedmiotowych dokumentów - przeprowadzono zwłaszcza pod kątem możliwości poprawy sytuacji bytowej Strony postępowania. Wynika z nich jednoznaczne upośledzenie - w znacznym zakresie - ze strony wnioskodawcy możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. Ustalając sytuację majątkową strony organ I instancji wskazał, że zgodnie z przekazanymi pisemnie przez Urząd Skarbowy w Bolesławcu oraz Urząd Skarbowy P. ustaleniami, strona posiadała nieujawnione dochody - w 2010 r. oszczędności w kwocie [...]zł oraz darowizny i pożyczka otrzymane w kwocie [...]zł w 2010 r. w łącznej kwocie [...]zł częścią tego dochodu, była kwota wydana na zakup udziału w kamienicy oraz na płacenie kosztów dokumentów notarialnych w wysokości [...] zł . Zatem w sierpniu 2010 r. do dyspozycji M. K. pozostawała kwota [...]zł , która jest wystarczająca do realizacji następujących potrzeb bytowych: zakupu żywności, odzieży (kurtka, spodnie , sweter) obuwia, opłacenia czynszu za sierpień i wrzesień 2010r. w kwocie po [...] zł miesięcznie, zakupu leków w kwocie [...]zł oraz na zakup opału. Poza tym od stycznia 2011 r. M. K. zaczął regularnie otrzymywać zasiłek okresowy w różnych wysokościach. Świadczenie to było przekazywane stronie postępowania także w 2014 r. Trudno więc przyjąć , iż strona postępowania - w chwili złożenia wniosku z dnia [...] września 2010 r. była na tyle trudnej sytuacji bytowej, by organ pomocy społecznej zaspokajał każde jej żądanie i w każdym rozmiarze . Organ I instancji stwierdził również, iż nie jest jego rolą - jako organu pomocy społecznej - przejmowanie na siebie utrzymywania osoby korzystającej z środków pomocy społecznej . Z akt sprawy wynika także, iż strona postępowania nie zalega z opłacaniem rachunków za gaz oraz za energię elektryczną Organ I instancji stwierdził, iż nie występują przesłanki - z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s.") do przyznania pomocy finansowej na realizację potrzeb wskazanych we wniosku z dnia [...] września 2010 r. Organ prowadzący to postępowanie uznał, iż również w świetle art. 41 u.p.s., nie istnieją przesłanki do realizacji zgłoszonych potrzeb bytowych, skoro w sierpniu 2010r. do dyspozycji strony pozostawała kwota wystarczająca w zupełności do realizacji potrzeb zgłoszonych we wniosku . Poza tym trudno jest przyjąć , iż sytuację życiową strony można uznać za szczególnie trudną, uzasadniającą pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na potrzeby bytowe wskazane we wniosku z dnia [...] września 2010r. W odwołaniu M. K. podkreślił, iż pomoc finansowa na opłacenie zakupu żywności, opłacenie rachunku za gaz i prąd, opłacenie czynszu za sierpień i wrzesień 2010 r., na zakup leków oraz na zakup opału jest mu niezbędna, gdyż nie może zrealizować tych potrzeb z własnych środków finansowych . Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdziło, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie narusza prawa . Organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia organu I instancji co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i co do sposobu obliczenia dochodu wnioskodawcy. Kolegium wskazało dodatkowo, że dochód strony w marcu 2014 r. stanowiły: zasiłek okresowy w kwocie miesięcznej [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Czyli łącznie dochód ten wynosi wówczas [...] zł, a więc był równy kryterium dochodowemu, niezależnie od środków finansowych przyznawanych na żywność, leki, odzież, obuwie, opał, czy tez zaspokojenie innych potrzeb Poza tym Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 3 oraz art. 4 u.p.s., nie każde żądanie strony postępowania musi być spełnione przez organ w pełnej wysokości czy też nawet w ograniczonym zakresie . Rozważając możliwość przyznania pomocy finansowej na realizację potrzeb bytowych M. K. -zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2010 r., organ odwoławczy uznał, iż odmowa przyznania tych świadczeń nie narusza granic uznania administracyjnego . Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. wyraził swoje niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia, podkreślając, że postępowanie trwa od wielu lat. Zarzucił Kolegium, że nie potrafiło szczegółowo przeanalizować dokumentów dotyczących sytuacji zdrowotnej skarżącego. Wyraził też swoje oburzenie faktem, że Kolegium potrzebowało 2 i pół roku na rozpatrzenie odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący zaznaczył, że jak wnioskował o pomoc we wrześniu 2010 r. to przez długi czas nie mógł jej uzyskać, a wówczas stracił pracę, zarejestrował się w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i był chory. Podał, że tylko jeden jego lek na nadciśnienie kosztuje ok. [...] zł. Ponadto bierze leki na schizofrenię, serce, alergie, kamicę nerkową i na inne schorzenia. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. referendarz sądowy tutejszego Sądu przyznał skarżącemu pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. wniósł o uwzględnienie skargi podając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. w momencie wydania decyzji, a także poprzez niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącego w odniesienia do upośledzenia w podjęciu pracy związanej z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w kwocie 480 zł powiększonej o należny podatek VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U 2017.1769 j.t ) - dalej u.p.s , pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 u.p.s., jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą każdorazowo do organu rozstrzygającego sprawę. W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak trzeba, że przyznanie zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskiwanie dochodu niższego od tzw. kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. Za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z przywołanych powyżej przepisów wynika więc, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ pomocy społecznej obowiązany jest odmówić udzielenie pomocy w przypadku przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Wyjątek od omawianej reguły stanowi art. 41 u.p.s., który umożliwia przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, w przypadku uzyskiwania dochodów przekraczających kryterium dochodowe. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że w przypadku Skarżącego ustawowe kryterium dochodowe zostało przekroczone, przy czym uwzględniając treść art. 8 ust. 3 u.p.s. w rozpoznawanej sprawie dochód Skarżącego ustalony powinien zostać ustalony na lipiec 2010 r. Z informacji udzielonych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. Skarżący zawarł umowę kupna udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...] w ramach którego korzysta z lokalu.nr [...]. Środki na zakup udziału w nieruchomości uzyskał z oszczędności, które pochodziły z wkładu bankowego uzyskanego po śmierci matki [...] zł w styczniu 2007 r., darowizn od matki otrzymanych w październiku 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz dwóch darowizn otrzymanych w lipcu 2010 r. od ojca - H. K. w łącznej kwocie [...]zł oraz pożyczki w kwocie [...]zł. Jak natomiast wynika z oświadczenia Skarżącego złożonego w dniu [...] lutego 2014 r. darowizny oraz pożyczka w łącznej kwocie [...]otrzymał od ojca w lipcu 2010 r. W takiej sytuacji organy administracji prawidłowo uznały, że dla ustalenia dochodu Skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku zastosowanie znajdował art. 8 ust. 11 u.p.s., który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Skoro zatem w lipca 2010 r. skarżący osiągnął jednorazowy dochód w kwocie [...]zł, a kwota ta przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, należało podzielić ją przez 12 miesięcy, co daje miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Organy administracji prawidłowo uznały zatem, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie żądanej pomocy dochód Skarżącego przekraczał kryterium dochodowe, które wynosiło w badanym okresie 477 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego wyłączało możliwości przyznania Skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Organy administracji rozważyły również możliwość przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. i trafnie uznały, że środki pozostające w dyspozycji Skarżącego, wyłączały możliwość przyznania takiej pomocy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na podstawie informacji udzielonych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organy ustaliły, że w sierpniu 2010 r. do dyspozycji Skarżącego pozostawała kwota [...]zł., która powinna wystarczyć we wrześniu 2010 r. na zakup żywności, odzieży (kurtki, spodni, swetra), obuwia, opłacenia rachunku za gaz kwocie [...]zł, opłacenia rachunku za energię elektryczną w kwocie [...]zł, opłacenie czynszu za sierpień i wrzesień w kwocie po [...] zł miesięcznie, na zakup leków w kwocie [...]zł i na zakup opału, zakup żywności, odzieży (kurtka, spodnie, sweter), obuwia, opłacenie rachunku za gaz w kwocie [...]zł, energię w kwocie [...]zł, opłacenie czynszu za sierpień i wrzesień w wysokości po [...] zł miesięcznie, i leków za kwotę [...]zł. i zakup opału. Pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego ma niewątpliwie wyjątkowy charakter. Pomoc w tej formie udzielana jest osobom o dochodach przekraczających kryterium uprawniające do świadczeń pomocy społecznej. Tym samym, zasady sprawiedliwości społecznej oraz fakt, że świadczenia kierowane powinny być w pierwszej kolejności do osób najbardziej potrzebujących, a wiec o najniższych dochodach, wymagają, by wsparcie to było udzielane w sytuacjach wyjątkowych i w skali adekwatnej, do konieczności zaspokojenia najpilniejszych potrzeb beneficjentów takiej pomocy. Przy czym, podkreślenia wymaga, że pomoc udzielana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. nie może być utożsamiana z obowiązkiem zaspokojenia przez organy pomocy społecznej wszystkich potrzeb ubiegającego się, w żądanej przez niego wysokości. Pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego obejmuje bowiem zdarzenia wykraczające poza zwykłe trudności życiowe i w skali odpowiedniej do zaspokojenia tylko tych nagłych, szczególnych potrzeb. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przyznanie pomocy na zakup żywności, odzieży (kurtki, spodni, swetra), obuwia, leków i opały oraz opłacenia rachunku za gaz, energię elektryczną, a także opłacenie czynszu, nie ma charakteru wyjątkowego. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że Skarżący jest stałym beneficjentem różnych form pomocy. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji od 2010 r. Skarżący systematycznie, co miesiąc jest świadczeniobiorcą Ośrodka, września 2010 r. do marca 2014 r. otrzymując pomoc łącznej wysokości [...] zł. Sąd stwierdza, że dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie ocena sytuacji bytowej Skarżącego nie nasuwa zastrzeżeń i mieści się w granicach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy opisano sytuację majątkową Skarżącego oraz przesłanki jakimi kierował się organ odmawiając przyznania żądanej przez Skarżącego pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.